深圳出台沒收違建細則 避免國有資產流失

【觀察者網 綜合報道】今天，兩則關於深圳城市改造的新聞出現在媒體版面上。

一則是深圳擬調整城中村改造模式。深圳市規土委近日發佈《深圳市城中村（舊村）總體規劃（2018～2025）》徵求意見稿，其中提到，將在特定時間內保留99平方公里的城中村為綜合整治範圍，至2025年期間不得納入拆除重建類城市更新等計劃。

有解讀認為，對開發商而言，失去了99平方公里的“城市更新”機會，而長租公寓則瞄準這個市場；另外，城中村原住名暫時沒有了一次性拆遷補償的機會。

另一則是，11月7日，深圳市規土委發佈《關於做好沒收違法建築執行和處置工作的指導意見》（下稱《指導意見》），其中規定，市、區財政主管部門是沒收違法建築的接收單位，並由接收單位實際控制；而一旦行政處罰生效，沒收違建則轉化為國有資產。《指導意見》有效期為5年。

該意見的適用對象——違法建築，是指違反土地管理或城鄉規劃法律法規進行建設，由規劃土地監察機構依法查處並沒收的建築物、構築物及附屬設施。

截圖來自深圳市規劃國土委

這部《指導意見》出台的背景為嚴格落實《中共深圳市委深圳市人民政府關於嚴查嚴控違法建設的決定》等查違“1+2”文件，解決沒收違法建築執行和處置的難點問題，加快消減存量違建。

事實上，歷史遺留違法建築如何處理，一直是困擾深圳城市發展的一大難題；而這一難題的出現，又與過去深圳土地的利用模式有關。

據財經雜誌引述中國人民大學教授劉守英的分析稱，上世紀90年代以來，深圳採取了“雙軌並進”的城市化進程，一軌是政府統徵、出讓土地主導的城市化，另一軌則是農民一直在自發利用土地參與城市化進程。

在這個過程中，大量的土地利用方式曾被政府認為是不合法的；2004年時，深圳曾試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。但是，國家相關主管部門對此持反對意見，並於2004年下半年派小組赴深圳調查，最終深圳“農地轉國有”試驗以“特例”獲得默許，相關調查報告也指出，此舉“不得模仿”，“下不為例”。

但在實際操作中，這次改革並未徹底解決農村集體所有土地國有化後的權利構建問題。比如，當時由於統徵標準較低，因此原村民和基層組織紛紛抵制，在實際可控制土地上建房，反而形成違建搶建高潮。

深圳特區報曾稱，在2017年深圳市兩會期間，有深圳市人大代表指出**，深圳約有4億平方米的違法建築分佈在各個區域**，違建不僅影響了深圳的城市形象，也給城市規劃帶來難題，深圳發展被束住手腳，應儘快出台相關法規加快處理。另根據深圳市查違辦的統計，**九成以上的違建未進行房屋安全鑑定或未辦理消防驗收（備案）相關手續，**近六成位於地質災害易發區，這些安全隱患，嚴重威脅羣眾的生命財產安全，亟待處理。

沒收違建的執行細節

在本次《指導意見》公佈後，深圳市規土委還做了相關政策解讀。

為何出台《指導意見》？

因為沒收違法建築執行難是全國性難題。雖然《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《深圳經濟特區規劃土地監察條例》規定違法建築物、構築物、設施被依法沒收的，由市、區政府指定的部門或者機構與當事人或者人民法院辦理交接手續，但指定的接收部門、接收程序、接收標準、後續處置等均未作細化規定。

**避免國有資產流失是開展沒收違建處置的重要目標，也是沒收資產處置的首要原則，**因為根據《行政處罰法》、《物權法》等法律規定，行政處罰決定書生效後，沒收違建已在法律層面上轉化為國有資產。

什麼是沒收違法建築的執行？

這是指當事人自覺履行行政處罰決定，移交涉案建築物，或當事人不履行生效的行政處罰決定，行政機關申請法院強制執行，強制當事人移交涉案建築物。

《指導意見》也明確規定，沒收違法建築的資產處置由區政府主導，沒收違法建築的接收單位是市、區財政主管部門。

沒收的違建資產該如何處置？

《指導意見》提出，區別國有土地和未完善徵轉手續土地兩種情****形，大致有以下三類：

對非法佔用國有土地或者不按照批准的用途使用國有土地的，應當責令或依法無償收回國有土地使用權；

已出讓國有土地上僅因規劃違法被沒收的違建，因公共利益需要，由規劃國土部門報經原批准用地人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以依照法定程序有償收回國有土地使用權，可以遵循等價值原則給予貨幣補償，具體標準可以參照市政府徵地補償有關規定執行；

對位於未完善徵轉手續土地上的沒收違法建築，則徵收、出讓、統籌三種模式。

處置收入如何處理？

針對違建進行資產處置的前提是不影響規劃實施且符合工程質量、消防安全、地質安全條件；處置工作經費納入相關部門預算，處置收入在抵扣相關税費後，按規定上繳國庫。

若當事人對行政處罰逾期不履行，怎麼辦？

在執行過程中，若行政處罰決定書生效，當事人對行政處罰決定逾期不履行的，作出行政處罰決定的規劃土地監察機構應當向當事人發出催告書。當事人法定期限屆滿不起訴又拒不配合移交或者申請行政複議、提起行政訴訟，行政處罰決定被維持、訴訟請求被駁回的，由作出行政處罰決定的規劃土地監察機構依法申請法院強制執行。

前後政策能否銜接仍需觀察

過去多年來，深圳一直試圖找到處理違法建築的方法。

2009年6月2日，正式施行《深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》，將不同時期、不同類型的違法建築全部納入處理範疇，要求在普查基礎上，對全市違法建築採取確認產權、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式分期分批處理。

2013年12月30日，規土委又發佈《〈深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定〉試點實施辦法》，從2014年4月1日起，在1個街道和15個社區開展為期15個月的處理試點工作；但試點期間、試點範圍內沒有歷史違建在處理確認、拆除、沒收、臨時使用等方面完成處理確認全流程。

試點工作結束後，深圳市根據試點報告啓動《實施辦法》的修訂，擬對符合“一户一棟”的原村民住宅類歷史違建、學校、醫院等公共配套類和生產經營性歷史違建予以優先處置；對處於國有用地、基本農田、水源保護區、高壓走廊、原水管藍線、土地利用總體規劃規定的禁止建設區等範圍或存在嚴重安全隱患的歷史違建堅決予以拆除或沒收；統一徵收標準，保持政策銜接；並建立綜合管理制度，將歷史違建納入安全監管體系及基層公共服務體系，消除安全隱患。

此前，據深圳特區報消息，2016年，深圳市通過城市更新、土地整備拆除消化307萬平方米違法建築。

2018年9月，深圳市又發佈《深圳市政府關於農村城市化歷史遺留產業類和公共配套類違法建築的處理辦法》，從10月10日起該市將施行新政：符合特定條件的歷史違建，可直接申請為商品性質房地產；不符合特定條件的生產經營性歷史違建，則可按照申請辦理為商品性質時市場評估地價的50%補繳地價；商業、辦公類歷史違建，按照申請辦理為商品性質時的市場評估地價補繳地價。

對此，財經雜誌認為，此舉雖未涉及住宅類小產權房，但依然被不少人視為在將“不合法的事情合法化”這一敏感問題上小心翼翼地撕開了一道口子。

而這次出台沒收違建細則，深圳能否推動解決歷史遺留違建、清理整合零散用地、促進產業轉型升級、盤活掌握在原農村集體組織手中的大量土地、為城市發展拓展空間，仍值得觀察。