揚之：未來G20的作用會超過聯合國嗎？

【文/ 觀察者網專欄作者 揚之】

沒想到，以“技術大國”著稱的德國卻被技術問題難倒：11月29日，載着總理默克爾一行前往布宜諾斯艾利斯參加G20峯會的政府專機遇到“嚴重”故障，不得不在科隆迫降。據稱，實際情況要比開始的估測危險很多。

默克爾的仕途最近出現了問題，現在連座機都不給力，這是否是德國政局的一種不祥預兆，目前還不得而知。但最終，德國政府代表團因此無緣本次峯會的開幕式。

專機出事，代表團固然可以等下一班，但當今世界以及G20卻面臨着一系列時不我待亟待解決的問題：全球化vs保護主義，多邊主義vs單邊主義，合作共贏vs民族優先，新型秩序vs冷戰意識等。

面對這些棘手問題，G20、G7和聯合國這類國際組織該如何更有效地彼此補充和相互作用，是一個值得探討的問題。

從UN、G7到G20：全球治理的應時模式

回顧歷史，我們發現，但凡有效的全球治理模式，無不例外均與人類當時面臨的危機有關。

聯合國可以説是從戰爭這個人類最大危機催生而來，因此，戰爭與和平，一直是聯合國工作的首要任務。自1945年10月24日成立至今，它在這方面所取得的卓著功勳有目共睹。

在它的“和平使命”以及其他計劃和行動框架內，二戰以來的世界與以往相比變得和平和安全了。在過去幾十年裏，軍事衝突的數量雖然有所反覆，但總體來説在減少，規模也在減弱。戰爭造成的死亡人數也大量降低。

不僅如此，聯合國還支持傳播並促進那些有利於全人類的理念：在人權方面，它制訂了一系列的協議，如《世界人權宣言》、《公民及政治權利國際公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》等。這些文件雖然在各國得到的重視不同，但隨着時間的推移，它們的實際影響力正在逐步增加。

在經濟和社會發展方面，聯合國參與制定承認貧窮有多個範疇的“人類發展計劃”（UNDP）以及點名呼籲相關國家在2015年前剷除貧困的“千年發展目標”。

雖然恐怖主義越來越猖獗，內戰和自然災害造成大量人員傷亡和背井離鄉，但世界廣大地區的人民正在變得越來越健康和長壽；供應、教育、信息、網絡和安全均得到不同程度的改善，超過歷史上的任何時期。

為了促進公平，國際法院多年來作出了不少開先河的判決和表態。包括國際刑事法院和特設法庭在內的刑法體系日趨成熟。聯合國還通過了45個環保協議、13個反恐條約和五百多個多邊協議，為處理國與國之間的許多領域制定了一系列法律準則和機構。

儘管如此，七十多歲的聯合國難免也會有僵化和不合時宜的現象出現和存在，內部分歧和利益衝突也比較嚴重：

譬如，窮國和富國之間、理事會和全會成員國之間、擁核國與非核國之間、温室氣體排放國和氣候變化受害國之間、俄羅斯和美利堅之間、中美之間、以色列和阿拉伯穆斯林之間、印度人和巴基斯坦人之間、北朝鮮與鄰國之間等。但聯合國一直在努力改進自己，儘可能地適應新的挑戰和要求。

聯合國目前擁有193個成員國，是最具合法性和代表性的國際機構，因而也是當之無愧的國際事務處理中心（das zentrale operative System der Welt），並聚集了一大批專家人才。在《聯合國憲章》框架內，全會可以探討所有問題。也就是説，聯合國給其成員提供了一個穩定的議事機制。

但世界不是一成不變的，全球治理的模式也在不斷地經受着各種考驗。

1973年，世界經濟在經歷了二十年的繁榮期後首次出現大的震盪：佈雷斯頓森林體系的先天不足導致匯率危機，中東阿以之間的“贖罪日戰爭”引發第一次石油危機。

在猶豫、徘徊、努力了兩年後，西方六大工業國（德、法、英、意、日、美）首腦認為，只有在聯合國之外建立某種非正式峯會模式，才能有效地應對危機。隨着加拿大的加入，G7正式問世。

在之後的二十多年裏，這個“富國俱樂部”實際上是西方治理世界的工具，對國際政治產生重大影響，因而也被稱為“世界政府”。

上世紀末，亞洲金融危機爆發，造成該地區許多國家經濟嚴重受挫，社會和政局出現動盪，一些國家甚至因此陷入長期混亂，最後連俄羅斯和拉丁美洲都受到波及。

一波未息，一波又起。2008年，美國的次貸危機引發全球性的金融風暴，世界經濟頻臨崩潰。

七大工業國發現自己已難以單獨主宰世界經濟的起伏，希望中國、印度或巴西等最重要的新興國家也能來參與全球治理。在加拿大和美國財長的倡議和德方的積極配合下，G20的代表於1999年12月在柏林首次開會。一個新的獨立於聯合國的全球治理模式正式登上國際舞台。

成立後的頭些年，“二十國集團”名氣並不大，G7依然唱主角。後來，隨着新興市場的不斷崛起，世界人口、政治和經濟的重心進一步發生變化。

中國在很短的時間內躍居第二大經濟體；金磚國家（中國，俄羅斯、印度、巴西和南非）的跨國公司已對傳統工業國的企業構成嚴峻挑戰。無論在金融領域還是在發展合作方面，南南合作都非常活躍。因此，有效的國際治理無法再回避這個變化事實。

當今世界，新的挑戰更是層出不窮。譬如，金融和經濟危機、氣候變暖、生物多樣性受到威脅、移民潮、大規模流行病和國際恐怖主義等。這些新挑戰不會止步於某個國界之外，任何國家都無法獨善其身。

在這樣的背景下，全球治理的核心問題就不應只侷限在“必須做什麼”上，而是也應包括“如何做”以及“誰來做”。

聯合國雖然具有廣泛的代表性，五大常任理事國在冷戰時期也的確達成了某種平衡，但同時也可以讓任何決議化作泡影，特別在危機時刻，更顯得效率不足。

G7雖然一度被視為“世界政府”，但其所代表的舊體系日漸式微，西方獨家主宰世界顯然難以為續。世界亟需一個新的沒有一票否決權、但同時又有一定代表性和相當影響力的國際架構來應對危機迎接挑戰。G20就是在這樣的背景下變得越來越重要的。

如上所述，UN、G7和G20均為危機產物，但聯合國與“七國集團”和“二十國集團”這兩個非正式組織之間既彼此補充，又互為競爭。

之所以説“相互補充”，因為它們在全球治理過程中有着某種不同的分工和側重點：UN主要關注戰爭與和平問題；G7和G20更傾力於經濟和金融領域。同時，三者又是互為競爭的關係：隨着非正式組織的出現，聯合國的確有被邊緣化的危險。

舉個例子，2009年9月24日至25日，G20在美國匹茲堡（Pittsburgh）舉行峯會討論激活經濟的措施時，聯合國正在370公里之外的紐約舉行全會，議題之一也是如何應對全球金融危機的後果。這説明，聯合國全會已不足以解決當務之急，反倒是G20匹茲堡峯被輿論視為“全球治理最重要的論壇”。

G7和G20之間的關係也很微妙：“七國集團”當年把“二十國集團”扶上馬，本意也是為了給自己尋找一個客串配角。不曾想，配角如今羽翼日豐，並基本完成了反客為主的逆轉，成為經濟和金融領域最重要的全球治理平台。

我們可以從以下數字看出全球權力重心的轉移：G20問世之前的1998年，西方工業國和全球新興國在世界經濟中所佔的比例分別為44.4%和17.9%；十八年後的2016年，兩者之間的差距發生逆轉，分別為31.09%對31.24%。

在2014年的G20布里斯班峯會上，東道主澳大利亞本可以聯手其他西方國家開除在同年三月非法併吞克里米亞的俄羅斯，可澳大利亞的建議由於金磚國家集團（BRICS）的反對而未能通過。世界力量對比中孰消孰長，由此可見一斑。

如今，G7已從原先的“世界政府”弱化為協調傳統西方工業國利益和立場的機構，而BRICS則成為新興發展中國家的代言人和對抗七國集團的“制衡器”。作為世界第二大經濟體，中國在金磚國家中的地位舉足輕重。

G20的優勢和短板

G20的全稱是“二十個最重要工業和新興國家集團”（Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer），由“七國集團”（美、英、法、德、意、日、加）、“金磚五國”（中國、印度、巴西、俄羅斯、南非）、七個重要經濟體（澳大利亞、墨西哥、韓國、土耳其、印尼、沙特和阿根廷）以及歐盟組成。

它的合理性和合法性基於三個因素：

首先是它應對危機的效率，這點在2008年全球金融危機過程中得到了充分的印證，拯救了處於崩潰邊緣的世界經濟。

其次，聯合國雖然擁有更多的成員，但G20代表了世界人口的三分之二、世界貿易的75%和全球GDP的85%。也就是説，如果G20內部就某一問題達成共識，也就意味着該問題的一大部分可以得到解決。

最後，G20一年一度的峯會越來越成為一個重要的雙邊和多邊外交平台，與會國新老元首可以藉此平台直面接觸，有利於彼此增進了解，培養友誼。同時，這個平台還提供了一個橫向的廣角，這是發現問題之根源以及確保政策之關聯性的一個重要前提。

但是，G20的上述優勢和強項並不能掩蓋其瓶頸和短板之處：由於這個平台的非正式性，所以在此產生的任何文件對成員國不具有約束力，是否執行完全看每個國家的“善意”和“自覺”，不存在監督執行的機制，對集團外的國家更如此。因此，G20的“最後聲明”中多含諸如“與會者達成共識”、“各方達成諒解”、“致力於”等委婉性的表述。這是該機制最大的先天不足。

此外，該組織內缺乏窮國和中小國的代表，是一個名副其實的“舊富新貴”俱樂部。它在解決全球問題時是否能做到真正接地氣和維護窮國以及中小國的利益是個很大的問號。

還有，G20不是世外桃源，其成員國同時也是聯合國的主要成員國（特別是五大常任理事國），它們在聯合國如果不能有效配合，又有什麼理由會在這裏通力合作呢？這個不確定性也是許多人質疑這個平台的原因之一。

與聯合國一樣，G20成員國之間同樣存在不少分歧和爭端，譬如，金融和銀行領域的管理改革、税務和貨幣政策協調、貿易不平衡等方面。這就要求大家秉持“合作優於自決、速效優於微效、合理優於合情”的態度來協調自身利益與共同利益之間的關係。

所有這些，做起來比説起來難得多，特別是當集體利益尚未受到威脅的時候，各方很難同心協力，擰成一股繩。因此，在有些人眼裏，G20僅是應急機制，可以共赴危難，卻無法在常態下擔當長久治理的重任。

儘管如此，“二十國集團”並非是有些媒體譏諷的“紙老虎”，它畢竟為穩定金融市場和促進經濟方面做出過不小的貢獻，避免了世界經濟的大幅度滑坡和全球性危機。

它致力於建立新的金融體系，以確保貨幣的正常流通，防範危機重演。因此也有人將其稱作“後備世界政府”（Weltregierung in Reserve），它的作用似乎與危機大小成正比：危機越大，作用越大。

譬如，2007年至2009年的國際金融危機期間，G20商定的一系列措施在各國內（特別是歐盟和美國）得以貫徹：美國政府批准了《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》（Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），改造了金融監督體制，加強了對沖基金的管理和監控，明確哪些是“大到不能倒”（too big to fail）的銀行，對證劵和評級機構做出嚴格規定。

在G20的建議下，國際貨幣基金組織增加了資金；“金融穩定論壇”（Financial Stability Forum）被升級為“金融穩定委員會”（Financial Stability Board）；G20在2010年首爾峯會上提出的增加本金儲備額建議最後也得到落實，誕生了“巴塞爾金融協議III”。

此外，它還提出許多本來屬於各國主權範圍的課題（如貨幣政策、兑換匯率和債務水平），以此為宏觀經濟的長遠性管理創造條件。只是在外貿以及預算平衡等方面，G20還沒有找到更好的解決辦法。原因是這些問題深深紮根於各經濟大國不同的經濟和政治理念中，一旦涉及，很容易被這些國家解讀為對主權的干涉。

在過去數年中，G20還拓展財金領域之外的全球性問題（如全球氣候、能源政策、國際貿易、勞務市場政策、食品安全或發展合作等），但在政治和軍事方面還沒有形成自己的立場。未來是否繼續如此，目前還不得而知。

結語

筆者認為，G20之所以有相當的凝聚力，併成為聯合國之外的一個行之有效和被普遍認可的平台，主要有以下幾個原因：

第一，它和聯合國的功能和側重點不同，具有互補性。第二，G20的文件沒有約束力，與會者不必擔心被決議套牢，因此反而更容易暢所欲言從容磋商。第三，除聯合國五大常任理事國之外，G20的其他與會者在UN中均不擁有一票否決權，所以更願意在另外一個能體現自己實力的平台商議國際大事。第四，G20已具備某種品牌效應，進入這個“舊富新貴”俱樂部是一種地位和實力的象徵。

從規模上看，G20與G7相比，擴大了差不多三倍，成分更加多元，這無疑是個進步；較之聯合國，它卻依然是一個很小的俱樂部，但效益似乎更好。

我們當然不能指望“二十國集團”能包治百病，卻也不應該輕易放棄它在可能的條件下會讓世界變得相對公平的希望。

客觀地説，在全球治理過程中，G20即是解決問題的一把利器，同時它本身又是問題的一部分。

它的成員國來歷和背景相當複雜：既有昔日老牌殖民宗主國，也有當年第三世界的落後國家和被奴役的殖民國；既有以意識形態為主的東西衝突中的主要對手，也有全球化時代以窮富論別的南北諸國。

不管你是否喜歡和承認“二十國集團”，其形成和發展足以反映世界力量正在發生着翻天覆地的重組。

曾幾何時，G7一直是全球反資本力量的抗議對象，而G20被許多人視為“南北對話”平台。看今朝，“二十國集團”在有些人眼中已蜕變為徹頭徹尾的“資本沙龍”。這個結論可以在上屆漢堡峯會期間的街頭抗議中得到證實。問題是，在金錢統治世界的今天，還有什麼不是資本的獵物和市場呢？

對於那些民主自由至上的人來説，“二十國集團”是個“非民主”怪物，甚至是少數主宰多數的專制機制。不錯，G20與會者中有民選政府的元首，也有非西式民主國家的代表。但如果因為有後者在場，一個機制就是非民主的，那聯合國豈非最大的專制者？

沙特由一個國王統治，這不是G20的錯誤。“二十國集團”關注的首先是全球的金融和經濟問題，而非價值取向。

未來哪一天，G20也許會變成G25或G30，但它演變成價值共同體的可能性微乎其微，因為決定成員資格的是其經濟總量，而非國家政體。

無論是UN，還是G7和G20，既然都是全球治理的工具，那它們首先指對的應該是治理的對象：問題。

筆者不敢肯定G20會有一個什麼樣的未來，但能肯定的是：人類今後遇到的問題只會更多不會更少。

那麼，既然問題在變，解決問題的工具又豈有不變之理？

本文系觀察者網獨家稿件，未經授權，不得轉載。