劉成良：套補貼、造政績，他們是這樣一步步將合作社空殼化的…
【文/觀察者網專欄作者 劉成良】
近日，《80%以上合作社淪為空殼？鄉村振興莫讓形式主義帶歪》一文引起了社會輿論對合作社的關注。
農民專業合作社是指在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者，自願聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社的設置從本質上來講就是通過一定的組織化形式，破解小農户和市場之間的對接難題，從而降低生產升本、提高應對市場的綜合能力。
據農業農村部統計，從2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》實施以來，截至2017年底，在工商部門登記的農民專業合作社達到了199.9萬家，實有入社的農户超過1億户，約佔全國農户總數的46.8%。
資料圖：東方IC
相當一部分合作社背離初衷
經歷了野蠻生長階段的農民專業合作社被點名空殼化已不是新聞。筆者及所在團隊連續多年的農村調查發現，真正符合農民合作理念、運行狀況比較良好的合作社可謂是少之又少。
在河南北部某鄉村調研，七十餘歲的村黨總支書記王某把持了村莊裏的政治格局二十餘年，在2018年的換屆選舉中，他再次當選村黨總支書記。
他的兒子在村莊中經營的糧食購銷公司前些年就搖身一變成為了農業種植專業合作社。事實上，所謂的合作社還是原來的糧食購銷公司。因為原本農民在收割完糧食後多數會選擇賣給他們家，這樣合作社就藉着從農民那裏收糧的由頭順理成章地包裝成了合作社。
在上級部門的視察過程中，父子二人指着村裏的大片農田告訴領導，説這些都是社員種植的糧食。就這樣，小農户辛勤勞作的成果被包裝成合作社精心管理的成果。政府補助給合作社的農藥、化肥等農資被合作社轉賣給農民；補助給合作社的花生種子被他們拿來榨油，以更高附加值的形式轉賣出去；補助給合作社價值上百萬的糧食烘乾設備也成為了其私人資產。
資料圖：東方IC
以合作社的形式套取補貼的做法已屢見不鮮，村莊政治精英利用其優勢地位進行利益尋租的做法使得國家惠農政策發生異化。
從理念上來看，合作組織的形式或許可以解決分散的小農户在生產和經營過程中因為難以與市場對接而處於弱勢地位的問題。但是這些理念在落實過程中卻出現了重重障礙，尤其是在國家政策補貼的誘導下，相當一部分合作社徹底背離了其初衷。而造成這種困境的關鍵原因在於三個方面：
第一是合作社的成立門檻比較低。
《合作社法》規定，有五名以上符合要求的成員，就可以提出申請成立合作社。農民專業合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價並可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規定的其他方式作價出資；但是，法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。
事實上，作為促進農民增收的草根組織，由於其面臨的對象是分散的小農，在規則上其設置門檻不可能很高，否則將會把真正的小農排斥在外。成立門檻較低是合作社發展無法迴避的矛盾，但是也由此造成了另外一個問題，就是很多合作社從成立之初就缺乏有效發展的能力，為合作社的空殼化埋下伏筆。
第二是合作社的政策優惠比較多。
作為農村中需要培育的新型經營主體，國家基於農民增收、農業增效、農村發展的考慮，在農民合作社的成立及運行過程中提供了非常多的優惠政策，比如在財政投入、税收減免、金融服務、產品認證、技術推廣、人才培養、市場營銷、基礎設施建設方面給予很多政策優惠。而這些政策優惠進一步刺激了農民申請合作社的積極性，同時也使得很多別有用心者利用政策漏洞來謀取利益。
第三是對合作社的監管手段比較少。
由於合作社的成立門檻很低，國家給予的政策優惠又比較多，這就刺激了大量合作社的產生。
雖然《合作社法》規定，向登記機關提供虛假登記材料或者採取其他欺詐手段取得登記的，情節嚴重的可以撤銷登記或者吊銷營業執照；農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照；農民專業合作社在依法向有關主管部門提供的財務報告等材料中，作虛假記載或者隱瞞重要事實的，可以依法追究法律責任。
但是，由於合作社的草根性特徵，農民很難像公司經營那樣按照嚴格的制度來操作，並且由於政府能力有限，也很難對這些龐大數量的合作社實施有效監管。所以很多合作社即使多年未經營，也依然存在於名單之上，這就產生了空殼化的既成事實。
部分地方政府的政績思維使合作社發展脱軌
除此之外，在農民專業合作社快速發展的背後，地方政府也發揮着巨大的推動作用。
在自上而下的量化考核中，作為新型經營主體的合作社數量近年來被作為比較重要的考核指標，地方政府基於完成考核、治理創新等動機，往往通過行政壓力、政策誘導等多種方式來增加本地合作社數量。因此，對於合作社成立的審查把關以及後續管理方面都很難做到位，這些為那些空殼化的合作社產生和延續創造了空間。
與此同時，在政績思維的影響下，地方政府還會專門扶持一些合作社，通過打包資源、開通綠色通道等多種形式打造亮點工程。在此背景下，農民專業合作社發展由於其本身的特殊性難以成為可被借鑑的樣本。不僅如此，因為過多的政策優惠以及行政干預，使其從發展的初始階段就與市場脱軌，很難持續經營。
在四川某地農村調研，當地的躍進土地股份合作社一直被政府視為農業經營制度創新的標杆。在媒體報道中，2010年白雲村30户農民發起成立土地股份合作社，以土地承包經營權入股的探索被描繪得像當年安徽小崗村分田壯舉一般。
資料圖：視覺中國
合作社發起者阿勇講，當年他因為身體不好，無法在外繼續打工，回家種田體力又不行，作為小組長就想在組裏找幾户人家一起互助生產，把土地集中在一起，各盡所能，取長補短。
當時農業生產存在三個困難：一是農忙時缺乏勞動力，年輕人在外面工作不一定能請到假，老人在家種田，僱工困難且不划算；二是農民缺乏防治病蟲害有效手段，比較盲目，需要技術指導；三是田塊細碎化、分散化，一些地方農業機械無法下田，全靠人力，比較麻煩。
阿勇的想法獲得了當地農業部門的支持，農業部門的領導認為可以把規模再擴大一些，經過多番組織動員，小組30户人家共入股112畝土地成立了土地股份合作社。為了更好進行農業技術指導，農業部門派了一個農技站長做技術指導，幫助合作社運營、制定農業生產計劃、協調生產項目等。
第一年分紅時，村民分到了1128元/畝，覺得比自己種田還要划算，躍進土地股份合作社成為了農業經營制度創新亮點，其經驗被大範圍推廣；第二年合作社種植規模擴大到了380畝地，涉及到周邊幾個小組的土地，當年分紅1086元/畝；第三年分紅1090元/畝；第四年是960元/畝；往後越來越低。
合作社規模雖然不斷擴大，但是分紅模式一直是兩種：僅有最先加入的30户村民能夠隨着收益增減分紅，其他後來加入的農民都只能拿到每年600元/畝的固定租金。以至於後加入的農民對此非常不滿。
事實上，早期加入合作社的30户農民也覺得非常詫異。他們計算過生產成本，即使自己種植，不計算勞動力成本，每畝土地能夠有800元收益都已經很不錯了，更何況合作社還有那麼多人工、農資投入。躍進合作社參加市裏組織的經驗交流會時，其他合作社理事長就問：“你們種的是金子？我們一年一畝田能賺二三百就不錯了，你們怎麼能分紅那麼多？”阿勇只能回答：“我們是先進合作社，可能領導比較照顧我們。”
資料圖：視覺中國
其實作為理事長，他也一直心存疑惑：
“是不是政府把錢悄悄補貼進去了，要不怎麼可能賺那麼多，最開始在算收益的時候，把糧食和菌類的收益都算在一起，怎麼都達不到1000元，最後分了是1128元/畝，這些多出來的錢怎麼來的，我也不清楚。分紅肯定是在貼錢，不知道是政府出的，還是他們從個人腰包裏拿出來的。”
隨着亮點工程名氣的增大，躍進合作社與其成立之初的初衷越來越遠。合作社的生產和經營都是由所謂的農業職業經理人來負責，越來越像是一家公司，大多數農民只能獲得定期的租金，而且由於效益不好，租金也越來越低。
合作社理事會也被不斷地邊緣化，作為理事長的阿勇説：
“職業經理人就像地主一樣，我們理事會的反而成為了打工的，合作社賬目我們（理事會、監事會）都沒有見過，就成了擺設，我們只能耍，等着經理人的安排。以往分紅、調工都是由理事長經手安排，現在經理人找了總管、管理員，他們負責調工、派活，這些本來應該是由經理人來承擔的任務，現在都由他的總管來做，經理人就像老闆一樣在背後指揮。”
政府補助躍進土地股份合作社兩百多萬元用於建造烘乾房和購買設備，但需要合作社配套一部分資金，經理人則直接拿出配套資金，把烘乾房直接建在了自己村子邊，現在烘乾房已經投入正常運營，但是和合作社沒有什麼關係。
從最初單純的互助經營想法到見證一個與初心漸行漸遠的亮點工程崛起，阿勇百感交集，他感嘆道：
“合作社實際上都是國家拿錢貼出來的，但是這個錢所起到的效果並不大。國家現在是把一部分人扶持起來了，大部分人都沒有扶起來，在原地踏步，一部分人甚至還在倒退。如果國家把錢補給農民像補給規模經營的合作社一樣，農民種田的積極性會更高，糧食產量會更好。面積大一點，難免會有疏忽，僱工管理中有磨洋工的現象，但是農民種自己的田就不一樣。”
警惕忽視市場規律的政績思維
值得警惕的是，無論是精準扶貧，還是鄉村振興戰略，合作社都被作為重要的農村新型經營主體而給予大量扶持。而那些在農村中辛勤耕耘的小農卻往往成為被忽視的對象，甚至還被認為是規模經營的障礙。
應該充分認識到在當前階段，小農和新型經營主體是一個長期共存的局面，不能盲目利用新型經營主體替代小農，也不能放棄對農業經營體系的探索，生產關係與生產力的調整不是一蹴而就的。
因此，既要重視規模經營，也要重視分散經營，不能在農業扶持政策上搞一刀切，一味推動新型經營主體去打敗小農，否則不僅會加大新型經營主體的風險，也容易給農業安全帶來冒進風險。
地方政府要努力調整行政思維，不能簡單地靠量化考核思維來推動農業經營體系轉型，要積極發現改革中的真問題，避免用數字來代替真實經驗，避免用個案來代替普遍發展經驗，在實踐探索中要努力發現問題、暴露問題並解決問題，而不是通過各種手段來促使試點成功，即使並不具備成功的客觀規律。在試點經驗推廣過程中，不僅要宣傳正面經驗，也要講出實際問題，方便其他地方認識與借鑑。
無論是精準扶貧，還是鄉村振興，不僅要警惕形式主義思維，更要警惕忽視市場規律的政績思維。
本文系觀察者網獨家稿件，未經授權，不得轉載。