王海娟：國營農場打造農業領域航母何以可能？
【文/觀察者網專欄作者 王海娟】
2018年9月25日習近平總書記在黑龍江國營農場考察農業時，提出建設現代農業大基地、大企業、大產業的改革方向。2018年12月16日黑龍江北大荒農墾集團總公司掛牌成立，提出打造農業領域航母的改革目標。
習近平在黑龍江考察（圖/新華視點）
我們於2018年9月27號開始在黑龍江國營農場進行了半個月的調研，發現與我國農村地區及其他國家相比，國營農場具有較強的農業生產統籌能力。充分發揮生產大基地優勢，可以實現打造農業領域航母的目標。堅持國有農場制度自信，可以實現總書記説的“中國糧食，中國飯碗”。
一
與農村地區相比，國營農場“人多地少”，土地經營規模較大。黑龍江國營農場旱作區的户均土地面積有100畝，水田區的户均土地面積有400-500畝。
國營農場的優勢主要不是規模經營，而是擁有較強的農業生產統籌能力。國營農場的農業生產統籌能力體現在以下方面。
其一，國營農場能夠有效地執行國家政策。
隨着國家對農業現代化發展的重視，國家出台一系列惠農政策推動農業發展。國營農場能夠有效地執行國家農業政策。例如，黑龍江從今年開始嚴格推行秸稈禁燒政策，農場能夠快速響應；農場通過補貼政策更新大馬力機械，進行土地深翻和秸稈還田；國營農場加強農業技術標準管理，要求所有農機都安裝拋灑器和粉碎機；甚至在旱作區，農民將農作物收割完，農場就將土地收回來，統一組織農業機械進行翻地，很容易就實現了秸稈還田。
其二，國營農場具有很強的統一經營能力。
隨着農業生產力的發展，現代科學技術迅速發展。國營農場依靠較強的技術服務能力，推進了科學種田。國營農場統一了農業生產流程和技術措施，在翻地、農時等關鍵環節加強統一管理。
在黑龍江旱作區，國營農場在春播環節統一耕地，統一組織播種機播種，在夏管和秋收環節統一農時、統一農業技術標準和審核農業機械。在統一經營過程中，農場把農業新科技、新工藝、新方法應用於農業生產。
另外，國營農場還可以自主增加農業生產投資，不斷完善農業基礎設施建設。自2008年以來黑龍江大興農場自主投資1億多元改善基礎設施建設。
成熟的水稻田裏收割機正在作業（資料圖/東方IC）
與“統一生產、按勞分配”的統一生產經營不同，大部分國營農場採取土地承包制度，將土地承包給農場的農民耕種。國營農場在統分結合雙層經營框架下進行統一生產經營，在具有規模效應和適合標準化生產的具體環節開展統一生產，或者提供公益性農業生產服務。
其三，國營農場具有很強的土地資源配置能力。
隨着城市化縱深推進，大量農民進城務工或者居住。國營農場通過土地承包關係的調整，將土地集中連片配置給耕種土地的農民。一方面實現了“耕者有其田”，耕種土地的農民佔有土地，不耕種土地的農民不能佔有土地。另一方面克服了土地細碎化問題，耕種土地的農民都可以獲得集中連片的土地。
黑龍江旱作區農場普遍每年都進行土地調整。如某個農場的户籍人口有1.5萬人，總土地面積20萬畝，人均土地14畝，有50%的農民外出務工，留在農村耕種土地的農民户均耕地100-150畝。一塊地的面積一般都有500-600畝，農民之間的土地沒有田埂，用田壟數量來確定每户的耕種面積。
國營農場的農業生產統籌極大地提高了農業生產的技術水平和社會化程度。黑龍江國營農場建成了全國耕地規模最大、現代化程度最高、糧食產出能力最強的國有農場羣。
從土地產出率來看，國營農場的土地單產比全國高出34.6%。農村一個農民家庭的可耕土地面積是幾十畝，黑龍江國營農場水田區農民家庭的可耕土地面積達到2萬畝，水田區農民家庭的可耕土地面積達到300畝。從農作物的長勢、地塊的大小和田間雜草的數量都能夠很容易判斷農場與農場的差異。
國營農場的農業生產力水平毫不遜色於發達國家。國際上北緯45度以上是水稻生產禁區，而黑龍江國營農場將水稻生產推廣到北緯47度以上。
二
國營農場具有統籌農業生產的動力。
農場運行和管理人員福利主要來源於土地承包費。收取土地承包費建立了農場與農民之間的利益關聯，激發管理人員的積極性。
在農村取消農業税費後，國營農場仍然繼續收取土地承包費。每個國營農場自主決定土地承包費標準，每個農墾總局進行總體把控。旱作區土地承包地一般是每畝230-260元，水田區的土地承包費一般是每畝400-430元。相比較而言，全國農村地區土地規模流轉費是每畝600-1000元，國營農場的土地承包費遠遠低於農村的土地流轉費。
國家給國營農場撥付的財政資金有限，農場的運行主要依賴於農民繳納的土地承包費。如果農民的農業收益不高，管理人員收取土地承包費就會非常困難，國營農場就難以維繫，管理人員的工資也無法發放。有管理人員屢次提到：
“1990年代農業效益不好，土地承包費難以收起來，農場發不起工資，只能發麪粉、發糧食。最困難的時候農場的土地承包不出去，農場不給管理人員發工資，讓管理人員自己去種地。”
管理人員擔心農業效益降低，自己的工資發不出來。
因此，農場管理人員有為農民提供農業生產服務、增加農業效益的積極性。國營農場為農民提供的農業生產服務越好，農業收益越高，農民繳納土地承包費就越容易、土地承包費就越高，管理人員的福利也就越好。
儘管黑龍江國營農場統一規定了管理人員的工資，但是管理人員享受的教育、醫療、工資績效、公共服務，甚至住房福利等都來源於土地承包費。因此，管理人員主動地、全方位地介入到農業生產中。這解釋了國營農場雖然是一個行政組織，卻沒有產生行政惰性的問題。
習近平考察黑龍江國營農場（圖/新華視點）
相反，農村的農業税費改革取消了土地承包費，基層組織的運行費用全部來自於政府的轉移支付。因此，農村基層組織與農民之間的利益關聯瓦解，農村基層組織懸浮於農村。雖然基層組織可以運用國家財政資金為農民提供公共服務，但農業生產效益與基層幹部沒有關係，導致農村基層組織喪失了統籌農業生產的積極性。很多農民因此説：“農業税費取消又是一次單幹。”
三
國營農場的農業生產統籌能力與土地制度有關。
與法律上規定的農村的土地承包關係不同，國營農場採取債權性土地承包關係。債權性的土地承包關係增加了國營農場的統籌能力。
國營農場基本上都是採取土地承包方式，其實質是一種租賃關係。農民土地權利基於合同約定，農民的生產經營自主權利是合同賦予的。
儘管黑龍江國營農場水田區的土地承包關係基本穩定，但是農場每年仍然有意識地與每户農民簽訂承包合同。其目的在於確認農場的土地承包關係與農村30年不變的土地承包關係不同，即農民的土地是從農場租賃而來的，與農場簽訂合同後才有權利耕種土地。
農民按照合同約定繳納承包費和管理費，按照農場制定的農業生產基本制度和質量效益農業實施方案從事農業生產。如果農民違背合同約定，那麼農場就可以起訴農民和收回農民的土地。並且農場向農民收取畝均20元的保證金，如果農民不按照農場的要求做，農場就扣除保證金。“農民耕種的土地是國家的，而不是農民自己的”，在這種觀念認識的影響下，農民自然而然會服從農場的安排。
資料圖：東方IC
債權性的土地承包關係使得農場有較強的土地統籌能力。土地承包關係固化，弱化了國營農場的統籌生產能力。在同一個國營農場中，由於土地承包的期限不同，農場的農業生產統籌能力完全不同。
旱作區的土地一般一年一承包，農場具有較強的土地調控權。例如北興農場在更新機械時，沒有農民願意購買大馬力機械。農場調整出部分土地，按照相同的價格承包給購買大馬力機械的農民耕種。這被稱為“政策性用地”。農場在旱作區規劃出部分土地休耕，不進行發包，可以很有效地執行農業休耕政策。
在水田區，土地承包關係固化，降低了農場的農業生產統籌能力。例如，國營農場執行土地休耕政策不僅不收承包費，還需要向休耕的農民進行一定的補貼。更為嚴重的問題是，對於承包期限長達30-50年的土地，農場既不能到法院起訴和收回土地，也沒有權利收取生產保證金和管理費。農場缺乏約束農民的手段，基本上已經喪失了農業生產統籌能力。
即使地方政府要求農村的基層組織統籌農業生產，基層組織也面臨諸多困境。例如，在土地整治項目中，基層組織不能調整農民的土地，基礎設施面臨無法佔用農民土地的問題，國家的項目資金難以落地。
四
國營農場的農業生產統籌能力還與組織制度有關。在土地較多的農場形成了農場-管理區-作業站三級基層組織體系，在土地較少的農場形成了農場-作業站兩級基層組織體系。
黑龍江國營農場建立了健全的農業生產性組織體系，為農場進行生產統籌提供組織保障。
第一，國營農場直接為農民提供生產服務的管理部門很多。
二道河農場只有3000人，與農業生產相關的場直部門包括現代農業發展中心、農機科、農業科（包括水稻辦、綠色食品辦公室、植保站、防雹辦）、科技科、氣象站、水利科、畜牧科、林業科。這還不包括作業站和管理區。
第二，在人員配置上為農業生產提供保障。
黑龍江北興農場中服務農業的管理人員有300人左右。從人口來看，作業站的規模相當於一個村民小組，但是作業站的管理幹部有十幾個人。這些管理人員都是有正式編制、正式工資的國企幹部。
尤其是技術人員配置很充足，每1萬畝土地配備了一個技術員。國營農場的很多管理人員都是從技術員開始做起的，每年管理人員的技術培訓時間達到3個月。我們接觸到的每個農場的管理人員都對農業技術非常諳熟，都能講解很多的農業技術。
二道河農場，農用飛機在噴灑農藥管理稻田（圖/東方IC）
第三，在工作安排上，農業生產是農場的中心工作。
農場每年出台的“一號文件”是土地承包方案，“二號文件”是農業質量效益實施方案。可見，國營農場對農業生產的重視程度。
依賴於健全的組織體系，國營農場有充足的人力資源和組織保障提供技術服務、組織農民進行統一生產和調整農民的土地承包關係。即使是組織建設最差的國營農場，農業生產統籌能力一般也比農村強。
相比較而言，農村基層組織主要並不是一個農業生產性組織。在農村基層組織中，直接為農民提供生產服務的管理部門非常少。
例如，在湖北省鄉村兩級組織中，只有農業服務中心一個政府部門為農民提供農業生產服務，管理人員大概只有5-6個人。這5-6個人只能應付開會、填寫表格等行政事務，很難為農民提供實質性的農業生產服務。行政村幹部一般只有4-5個人，都是兼職的。村民小組只有一個村民小組長，一些農村在合村並組過程中減少了村民小組長，一些農村地區甚至取消了村民小組長。農村基層組織除了執行農業政策或者實施農業項目，幾乎不可能再介入到農業生產過程中。
由此看來，國營農場的競爭優勢不在於規模經營，而在於較強的生產統籌能力。國營農場實現了科學種田和生產社會化，生產大基地具有很強的國際競爭力。農場與農民之間的制度性利益關聯、債權性的土地承包關係制度、健全的基層組織制度共同提高了國營農場的農業生產統籌能力。在這個意義上，國營農場制度具有制度優勢，堅持制度自信，可以實現“中國糧食，中國飯碗”。
國營農場的農業發展道路對農村農業發展有重要的借鑑價值。農村農業現代化的實現需要強化基層組織的生產統籌能力。
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