姚洋：中性政府推行有偏政策，為什麼説這並不矛盾

2018年12月19日至21日，中央經濟工作會議在北京舉行，分析當前經濟形勢，部署2019年經濟工作。

如何評價2018年中國經濟？年底的中央經濟工作會議釋放了哪些新信號？2019年中國經濟要想擺脱下行壓力需要做哪些改革？

對此，觀察者網專訪北京大學國家發展研究院院長、“中美經濟二軌對話”中方代表團成員姚洋教授，請他就中國經濟形勢和經濟改革作分析。本文為下篇。

12月19日至21日，中央經濟工作會議在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平發表重要講話。新華社記者 李學仁攝

【採訪/觀察者網 奕含】

改革開放成功經驗：政策不能四平八穩

**觀察者網：**對於改革，您曾提出“中性政府”護航改革，認為一個不偏向任何利益集團的政府是中國崛起的重要原因。那麼，這樣一個政府是如何形成的呢？其他國家為什麼不能形成類似的政府？或者反過來説，哪些外國政府接近您的定義？

**姚洋：**我覺得“中性政府”的形成有政治和社會兩方面基礎。

政治層面，中國共產黨的領導地位是比較強固的，另外中國共產黨黨員眾多，容納五湖四海的優秀人才，像馬雲、王健林都是黨員。中國共產黨不是某個階層的黨，是全體人民的黨。這本身就決定了中國共產黨會不偏不倚。

社會層面，經過20世紀不斷革命，中國的社會結構變得極為平坦，沒有強勢的社會階層，既沒有像印度的種姓制度，也沒有像菲律賓大莊園制度留下來的社會結構。中國的社會結構是扁平的，這也為中性政府創造了條件。因為沒有強勢的利益集團，政府做事的時候就不會受強勢利益集團的左右。

反過來看，其他多數國家，要麼政治極其分散，民主制度表面上搞得很好，但實際上做不成事情，比如印度。還有一種不好的政治制度，像菲律賓政治就是依附型政治，只有個人和個人之間的忠誠，沒有黨派的忠誠。這時國家治理就會變成政治交易，政府容易被收買。最差的國家，社會結構依然是古代的社會結構，變動非常慢。很多強勢利益集團會阻礙政府變得更加中性。

至於説除了中國之外，是否還有比較中性的政府，也是有的。比如“二戰”後、日本早期的政府就比較中性。當時自民黨是日本戰後唯一強大的政治力量，自民黨執政，但也不是絕對壟斷，其他政黨會對它進行牽制。同時，戰後日本的社會結構也極為扁平，因此日本經濟騰飛就非常快。像戰後的韓國、我國台灣省也都有類似的情況。

**觀察者網：**但我們經常也會説，改革面臨利益集團的阻撓。

**姚洋：**不一定。我們現在有“利益集團”，當初改革開放剛開始的時候，難道沒有“利益集團”？

上世紀90年代，國家搞國有企業改革，政府遇到的阻力非常大。不少城市都有工人上街遊行，表示反對，那個時候的阻力比現在大多了。還有，政府決定加入世貿組織，也要對付國內各種利益集團。中國入世談判首席談判代表龍永圖在回憶錄説，“我們和美國人談判要比和國內各個部委、各個利益部門談輕鬆得多，最難的還是在國內談”。更早時候，我們國家取消價格雙軌制，那也很難，因為雙軌制裏面是真的有利益。可我們不都走過來了嗎？

目前我們處於階層形成但還沒有固化的階段，這是非常重要的。沒有固化，意味着階層之間可以流動。不像印度的種姓制度，不可能從一個種姓變成另一個種姓。只要階層沒有固化，還能流動，社會就很難產生永久不變的利益集團。

**觀察者網：**您此前在提“中性政府”的時候，還提到了“有偏的政策”，認為過去40年，中國政府採取了有偏的政策。在您看來，什麼是“有偏”政策？什麼是“無偏”政策？

**姚洋：**這兩個概念是一體化的，中性政府才能採取有偏的政策。經濟要發展，但不可能全面突破。

改革開放之初，國家搞了四個經濟特區，政策是不是有偏？偏大了。相對其他地區，特區的經濟政策好得不得了。這就是通過“有偏的政策”帶動特區和周邊地區先發展起來，進而帶動全國發展。

只有中性的政府才能採取有偏的政策，因為它是中性的，而不是為少數人服務的，才會更加關注有生產力的那部分人羣或那些地區。把經濟先發展起來，再傳到其他地方。改革開放最大的經驗，就是我們做事不能太四平八穩，有些地方要有突破。不可能把所有的利益都擺平了再改革，這是很難做到的，只能事後補償。帶動全國經濟增長就是補償的一部分，還可以搞轉移支付。

中央經濟工作會議的新提法

**觀察者網：**您的意思是，我們現在還需要再動一部分人的“蛋糕”？

**姚洋：**對，做改革就得要敢於動蛋糕，不想動任何人的蛋糕就把改革做了，這種事情幾乎沒有，而且那也不叫改革，而是帕累託改進。

**觀察者網：**在您看來，下一個應該被動蛋糕的是哪些部門？

**姚洋：**我覺得下一步要動的兩點，首先是國企改革，其次是地方政府融資改革。這兩個內容必須改，因為最近幾年的經濟問題始終圍繞着這兩點。

我們説槓桿率太高，主要是這兩方面（國企和地方政府）槓桿率高。要降槓桿，不能靠把血抽乾降槓桿，而是應該把這兩個領域的機制調順暢。也就是説，我們需要真正的改革，而不是用宏觀經濟政策來代替改革。

過去一年，政府主要是用宏觀政策來代替改革，這是不行的。這次中央經濟工作會議提出，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫，“暢通”是一個新概念。在國企和地方政府融資方面，“暢通”就是要改變它們的行為，讓貨幣政策和財政政策暢通運作，讓市場暢通運作。我注意到中央經濟工作會議對國企改革有了新的提法，即“政企分開”、“政資分開”，希望這是一個積極的信號，是國企成為真正的市場主體的開端。

2018年中央經濟工作會議對國企改革有了新的提法，即“政企分開”、“政資分開”。@視覺中國

**觀察者網：**您認為政府不應該以任何社會集團為基礎，那麼如何保證執政的穩定性呢？

**姚洋：**如果做的事情對國家、對民族有利，那麼政權就是穩定的。政府在上世紀90年代搞了那麼多的改革，尤其是國有企業改革，如果按照“三個代表”之前的説法，中國共產黨是工人階級的先鋒隊。你動了工人階級的蛋糕，還能叫工人階級的先鋒隊嗎？但如果我們糾纏這種問題，那麼國有企業就別改了。如果不改革，國企後面的問題會更嚴重。

還好，在90年代，我們的黨和政府是相當中立的，認準了國有企業必須改革，這對經濟有好處；認準了我們一定要加入世貿組織，這對外向型經濟有好處。

用人大限制地方政府投資衝動，融資需走正規渠道

**觀察者網：**您之前談地方分權，認為中國的地方分權制度比較成功。剛才您也説到地方政府融資出現問題，是不是我國地方分權制度要進行調整？比如增加地方政府的税收？

**姚洋：**地方政府的很多負債不可能用税收解決，因為地方政府做了那麼多的工程，單純靠税收是不夠的，還是要靠借貸解決。而解決的辦法有兩個：

第一要嚴格審查地方政府做的工程，這需要發揮地方人大的作用。做工程不能只是地方人大常委會通過，必須全體人大代表通過。地方政府人代會一般在每年1月舉行，這個時候需要請大人代表對當年要做的項目工程進行討論、投票，來限制地方政府的投資衝動。否則，只依靠常委會討論，常委會人數少，容易被做通工作，難以限制投資衝動。

第二是融資方式需要改變，不能再讓地方政府去市場上進行融資。地方政府融資就必須走正規渠道，發行城投債以及地方政府債券，這都是公開透明的。

因為我國是單一制國家，中央政府對地方政府是負有責任的。即便財政部表示地方政府債務自發自還，也不是真的説不管就能不管了。如果將來真有某個地方政府出事，中央政府不可能不管，這是我們國家的國體所決定的。

現在地方政府沒有錢，中央不允許地方政府從市場上融資，而國債又不夠，很多地方政府的項目“斷供”了，這樣影響就太大了。不能因為發現地方政府存在發債多的問題，就不去解決問題的根源，而只解決問題的表象。

**觀察者網：**最後請您比較一下中國和美國的地方分權制度。中國的分權制度有哪些優勢？

**姚洋：**美國是聯邦制，各州、各個城市對自己負責，所以允許底特律宣佈破產，債權人就只能自認倒黴。底特律以後能否獲得投融資，這是底特律自己的事情，聯邦政府不會管的，這是由美國國體決定的。

而中國不一樣，我們是單一制國家，中央政府必須對地方政府負責。我們所説的分權，主要是經濟領域的分權。就經濟領域分權而言，我們比美國走得更遠。我國地方政府支出佔全國85%，而美國聯邦政府和地方政府大約是各佔一半。事實上，中國也是世界上財政最分權的國家。

另外，再和其他發展中國家相比，其他國家的地方政府只分資金的使用權，税收權力基本集中在中央，也就是説，中央控制了收入，地方政府申請資金的使用。而中國不同，在中國，地方政府也有税收的權利。而且這還是預算內的資金。如果再把預算外的資金加上，地方政府的收入就更多了。

因此，我不贊同“地方政府收入不夠”的説法。如果地方政府把預算外收入加上，可能是中央政府收入的兩倍，此外中央政府把絕大多數收入又返還給了地方政府，所以，地方政府的問題不是用“缺錢”兩個字就能解釋的。

事實上，地方政府並不缺錢，而是投資的衝動太大。它要搞建設，建設就需要花錢，就得借債，除非不讓地方政府搞建設，但這又不可能，中國經濟還要發展。

所以，搞建設就得讓地方政府在明面上借債，不能讓它在市場裏借亂七八糟的錢。在明面上的借錢，中央是可以控制的，這樣就能管控住風險。

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