呂德文：該如何治理城市邊緣地帶

在城市街頭，可見小販、乞丐、雜耍等營生活動，也存在着坑、蒙、拐、騙等現象。這個在傳統社會被稱作“江湖”的地方，是國家與社會的邊緣地帶，非正規經濟大量存在，社會力量較為活躍，非正式行政普遍存在。對“江湖”的治理，仍然考驗着現代國家。因為對國家而言，邊緣地帶往往意味着行政力量會受到限制;對社會而言，這是個最具活力，也最具風險的領域，社會的自我治理顯得困難重重。

在傳統時代，“江湖”大多立足於熟人社會，通過同鄉、同業等關係維繫內部秩序，國家也發育出一套基於血緣、地緣關係基礎上的半正式行政技術。國家權力機關依賴代理人治理，客觀上尊重了熟人社會的自治權。正式權力運用人情、面子等半正式行政方式開展，使得行政、法律等適應於地方性規範。在國家治理任務不多、社會事務並不複雜的傳統時代，半正式行政可謂是一種官民兩便的簡約治理方式。

然而，在現代社會中，熟人社會逐漸解體，代理人無法有效掌握治理信息，地方性規範也逐漸失去了力量。這在我國城市治理中表現尤甚。改革開放後，大量流動人口湧入城市，城市街頭的陌生人社會已然成形。城市在實踐中逐漸放棄熟人社會的治理技術。比如，“臨時工”已非來自於本地的志願者，而是市場招聘的勞務人員，他們大多是城市裏的陌生人。與此同時，國家治理領域開啓了行政理性化進程。其基本邏輯是：加強正式行政的管制，嚴格限制半正式行政人員參與地方治理。

我國在一個相當短的時間內完成了從“鄉土中國”向“城市中國”的轉型。大規模的城市化意味着，城市街頭的邊緣地帶在迅速擴張，非正規經濟的類型、從業人員及活躍程度，都在呈幾何級數增長。邊緣地帶的社會事務不僅隨着城市化進程而急劇增加，且細小瑣碎、複雜而難以定性，它並不遵循科層制行政中的分門別類、按部就班的要求，正式行政力量滿足不了邊緣地帶的治理需求。這造成了一種困境：一方面，由於正式行政存在侷限，一線行政仍嚴重依賴於半正式行政;另一方面，國家治理體制並不認可半正式行政有其存在的合理性。過去一些年城市街頭執法衝突不斷，很大程度上源自於邊緣地帶治理的複雜性。

因此，在城市邊緣地帶客觀上難以消逝的情況下，城市治理現代化也應該賦予半正式行政一席之地。一方面，半正式行政需受到正式權力的嚴格規制。近些年來，各個城市管理部門加強了對行政輔助人員的管理、使用，如制定了一系列法律法規，明確行政輔助人員的職責，推行民警帶班制等行之有效的操作流程，從而使得半正式行政權力受到有效約束。另一方面，也要賦予半正式行政自由裁量權，建立半正式人員積極履責的激勵措施。比如，武漢市城管系統近些年來推廣了一系列柔性執法措施，絕大多數是協管員主導參與的，這在扭轉城管形象、重塑行政執法的嚴肅性方面，都起到了良好效果。

治理城市邊緣地帶，既要保持這一地帶的活力，又要維持其基本秩序。我國正處於史無前例的快速城市化進程中，雖面臨邊緣地帶治理的挑戰，卻也是一個重新認識我國傳統的治理資源、重塑秩序的機會。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)