張文宗：重大炮輕黃油的美國要幹什麼

美國總統特朗普12日公佈2019財年預算案。與2018財年預算案方向一致，該預算案體現了增加國防開支、削減非國防類自主性支出、推動基建刺激經濟等政策意圖。在國會掌管錢袋子、兩黨圍繞預算和撥款激烈鬥爭的背景下，白宮提出的預算案很可能難以得到全面落實。但預算體現的美國政策走向，對大國關係和美國國內的民生均有重要影響。

一是美國將增加軍費應對中俄。在這份預算案中，美國國防部提出的預算請求高達6861億美元，目標是在新財年擴軍2.59萬人、增購武器裝備和加大新式武器的研發力度，包括加大在海空力量、太空和網絡、核威懾力量、導彈防禦、先進自動系統、人工智能以及專業軍事教育等領域的投入。儘管國會最終批准的新財年軍費開支數額並不確定，但增加軍費幾乎板上釘釘。

與奧巴馬政府實施自動減支、任內軍費增長緩慢不同，特朗普奉行“以實力求地位”，一上任就簽署“重建美國武裝部隊”的行政令，承諾為美軍提供新飛機、新艦艇、新資源和新工具。考慮到上週國會通過法案為2018和2019財年確立預算框架，突破自動減支的約束增加一定國防開支，國會將來通過的2019財年國防預算將接近或超過7000億美元。

近期美國陸續出台《國家安全戰略》《國防戰略》和《核態勢評估》報告，明確將大國競爭而非恐怖主義視為國家安全的焦點，明確將中國和俄羅斯作為戰略競爭對手。在這一背景下，增加軍費開支是最容易實現府會一致、兩黨一致的領域。美國防長馬蒂斯近日在國會作證時，對美國政治內鬥導致正常撥款受阻、國會頻繁以短期撥款支撐政府運作的做法頗為不滿，抱怨這削弱了美軍力量、重創美軍士氣，並聲稱“沒有經費保障就沒有戰略可言”。在特朗普總統、五角大樓、共和黨鷹派和軍工利益集團的推動下，美國大幅擴大軍費開支的週期可能剛剛開始。

二是赤字和債務的增加不可避免。近年來美國經濟表現搶眼，聯邦政府財政狀況改善，財政赤字已從2009年的1.4萬億美元降到2015年的4300多億美元。但特朗普政府的擴軍和啓動“歷史上最大規模的”減税，無疑將增加財政赤字。特朗普政府力圖通過壓縮國務院、農業部、勞工部、環保署等政府部門的開支，削減有助窮人的食品券、住房補貼計劃等福利開支，廢除“奧巴馬醫改法”減少醫療保險支出等彌補財政赤字，但這種“平衡預算”的做法很難奏效。

在美國選舉制度下，兩黨都要討好各自的選民和利益集團：共和黨希望減税、增加軍費和削減福利開支，而民主黨堅決反對削減福利。其結果是政府開支不斷膨脹，財政赤字難以彌補，聯邦政府債務越滾越大。姑且不論特朗普政府的預算案如何落實，僅上週國會通過的預算框架，就將使2019財年的赤字膨脹到1.2萬億美元。在強大的“花錢衝動”的影響下，主張平衡預算的參議員保羅、克魯茲等“茶黨”人士形單影隻，眾議院財政保守派議員組成的“自由黨團”也形不成有效的制衡力量。

特朗普政府認為未來美國經濟將實現3%以上的增長，企業繁榮和民眾收入增長將使税基擴大，財政赤字不會失控。但國際貨幣基金組織和美國主流經濟學家均認為，美國經濟很難實現如此高速的增長，因此對美國赤字增加和債務膨脹表現出一定的擔憂。

大規模減税、軍費膨脹、政府赤字和債務的增加等，使特朗普治下的美國的財政軌跡與里根和小布什政府愈加相像。里根通過“星球大戰計劃”迫使疲憊不堪的蘇聯與其開展太空軍備競賽，加重蘇聯的經濟負擔和國內矛盾，為美國贏得冷戰奠定基礎，但留下的鉅額債務使美國從債權國變成債務國。特朗普總統處處以里根為楷模，但與里根“結束冷戰”不同，特朗普政府公開指責中俄是“修正主義國家”、刻意劃分陣營、大規模重整軍備、重新強調核武威懾力等做法，很可能會加劇軍備競賽，開啓新的冷戰。

儘管美軍軍費佔美國GDP的比重不算高，債務問題也可以通過美元霸權控制住，但美國同樣存在大炮和黃油的資源分配問題。在共和黨控制白宮和國會的情況下，如果特朗普政府強勢削減社會福利，美國貧富差距可能繼續拉大，社會矛盾也可能尖鋭。大規模減税和擴軍還必然擠佔本來盤子可以更大的基建預算，使特朗普雄心勃勃的基建計劃大打折扣。美國對軍事霸權和絕對安全的追逐，不僅影響地緣政治和大國關係，還將持續影響其社會民生和經濟長期競爭力。(作者是中國現代國際關係研究院美國所政治研究室主任、副研究員)