高波：監委首次入憲，依法反腐更進一步

中共十九屆二中全會審議通過修憲建議，以專增一節的極高規格賦予監察委員會憲法地位。與之前的國家監察體制改革試點及其在全國推開、監察法草案等聯繫起來看，監委作為依憲設置、依法運行的國家監察機構，與作為黨內“紀律部隊”的紀委合署辦公，有利於從體制上固化正風反腐新成效，將依法反腐進程前推一大步。

從“用紀律管全黨”到“用法律管全體”

此次修憲是現行1982年憲法施行36年來第5次修改，也是首次確立各級監委作為國家機構的法律地位。作為反腐敗專責機構的監委首次入憲，表明新時代的依法反腐成果得到最高法律確認，中國步入“依憲反腐”新階段。

監委入憲是反腐敗問題導向、改革導向和法治導向高度契合的產物。從世界範圍來看，把權力關進制度的籠子，按照法治思維和法治方式治理腐敗，是標本兼治的科學之道。從中國國情來看，用於“反腐建籠”的制度資源頗具特色，除法律外，還有紀律即執政黨的黨內法規。

但在十八大前，由於紀委習慣“以辦大要案論英雄”，違紀只是小節，結果小錯每每養大，一些黨員幹部從違紀滑向違法作“自由落體運動”，導致“要麼是好同志，要麼是階下囚”，黨紀黨規直面“處處都是高壓線，就是不帶電”的尷尬。加之檢察院反貪機構對國家機關工作人員涉嫌貪污賄賂等自偵自查、自捕自訴，既有裁判員與運動員不分之虞，又造成反腐職能交叉。這在實際工作中屢現弊端，如紀律審查所獲證據移送檢察機關後，涉事人員翻案翻供引致重新偵查，執法資源和反腐機構權威“雙損耗”;因紀、法銜接不夠，甚至出現違法犯罪入刑者“帶着黨籍蹲監獄”等亂象。

近五年多來，隨着八項規定成為不可觸碰的紀律紅線，黨內巡視“尋虎找蠅”發威起效，海外追逃追贓大網緊收，抓早抓小、動輒則咎、有“病”早治成為常態，黨員幹部紀律意識、敬畏之心被普遍喚醒，紀在法前、紀比法嚴、紀法銜接成為共識，不敢腐的目標初步實現，反腐敗鬥爭壓倒性態勢已經形成並鞏固發展，深度實施反腐敗組織制度變革、打造統一權威高效的專責機構水到渠成。

這輪改革於法有據、依憲深化，將分散在行政監察、預防腐敗和檢察機關的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等力量整合起來，形成了紀委執紀與監委執法協作聯動的防治腐敗閉環效應，並有效解決紀法銜接不暢、監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散等問題。今後，不論黨員領導幹部輕微違紀，還是行使公權力的非黨員貪腐犯罪，都被納入“靶向治理”之列，逐步從“用紀律管全黨”走向“用法律管全體”，從打造“清廉政黨”邁向打造“清廉社會”。

監委入憲就是監察權“入籠”

顯然，監委入憲後權威性高了，責任重了，權力大了，隨之出現的疑問是：如何對監委加強監督？

首先要看到，反腐敗是世界性難題，當今的腐敗犯罪日趨隱蔽化、集團化、高智商化、高科技化乃至國際化。對反腐敗專門機構必須充分賦權，確保有效行權，這是清廉國家和地區的共同經驗。

因此，為保證監委依法有效履職，憲法和監察法等為其提供了三大保障：一是獨立性地位，即其“獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”;二是全要素手段，即監委有權採取凍結、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、留置等關鍵調查措施;三是全覆蓋視角，即由行政“小監察”變為國家“大監察”，從監督行政機關公務員為主擴大為監察所有行使公權力的公職人員，最大可能減少“法外之人”，防控“紀、法之隙”。

另一方面，監察權也是權力，必須審慎用權，嚴防濫權。為加強對監委的監督，預設了內控程序和外部監督兩道防線：前者包括嚴格的審批及全程“留痕”機制等;後者包括各級人大常委會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，根據需要組織執法檢查，以及監察機關“與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”等。特別是針對中國反腐敗實踐的經驗教訓，將監委執法關鍵環節及高含金量權力曬在陽光下、裝進籠子裏，從法源上加強“對監督者的再監督”。如留置作為取代“兩規”的法定措施，其管理程序可謂“史上最嚴”，規定須在24小時內通知被留置人員及其家屬，留置時間不得超過三個月等，細節中體現依法留置精神。

而且，檢察機關對監察機關移送的案件，經審查既可作出起訴決定，也可視情退回補充調查，或依法作出不起訴決定等，通過查處腐敗案件“辦、訴分離”兼顧協調與制約。此外，被監察人員不服監察機關處理決定，可依法提出申訴。這些制度設計終其一點，就是倒逼監察機關提高調查質量和執法水平，以法治化方式規避“有權即可任性”現象。

總之，監委入憲不但是政治體制改革的地標性成就，也是中國法律體系的劃時代成果。這預示着新時代的強力反腐行動在憲法、監察法和後續配套法律等的支撐下，踏上不以人的意志和社會關注為轉移的新徵程。(作者是中央紀委駐中國社科院紀檢組副組長)