何偉文：美國貿易政策被國內政治綁架

進入2018年以來，美國政府在背離WTO貿易規則道路上越走越遠。繼1月22日宣佈對大型家用洗衣機和太陽能光伏電池及組件施加高關税，遭到中國、韓國等出口國強烈反對後，3月1日特朗普又不顧許多國家的警告，親自宣佈將對鋼鋁進口分別實施25%和10%的長期關税。這一政策給誰帶來的影響更大？

公開挑戰公平貿易原則

根據WTO相關規則，任何成員不得單方面對產品進口施加未經談判同意的關税。只有兩種情況例外，第一是進口突然激增，造成工廠紛紛倒閉，工人大量失業。在此條件下，可以實施臨時保障措施，但必須事先告知WTO和所有其他成員。第二是戰爭條件下，可以實施與之相關的限制。特朗普宣佈鋼鋁税的理由，沒有一條符合WTO規則。

此次徵收鋼鋁税的決定，是基於美國商務部關於鋼鋁進口影響國家安全的兩份報告。這兩份報告羅列了一些數據：2011至2017年，美國鋼鐵進口量增加了38%，從2599萬噸增至3592萬噸;國內鋼鐵產能利用率只有72.3%，就業人數從1998年的21.64萬減少到2016年的13.98萬人;部分工廠倒閉，乃至能夠生產國防用鋼的廠家不足。

但是，美國商務部沒有講不利於自己這一主張的數字：2017年進口金額334.63億美元，大大低於2014年的429.34億美元，甚至低於2011年的363.96億美元。因此美國鋼鐵的進口沒有激增。過去六年間，美國國內產量僅下降2.6%，因此沒有造成工廠紛紛倒閉。據美國勞工部數字，2017年，美國鋼鐵行業就業14.22萬，比2016年增加2400人。2018年1月鋼鐵生產就業人數14.30萬，比去年同期的13.53萬增加7700人;鍊鋁和鋁材生產就業5.95萬人，同比增加2000人。

因此不存在失業增加的事實。美國商務部故意拿1998年為基數，這是違規的，因為任何限制措施實施的依據是調查期內的數據。美國鋼鐵工人就業減少發生在金融危機前後，2009年該行業就業人數下降到13.52萬。自2010年以來，即該報告調查覆蓋的時期，就業是增長的。在這些數據下，特朗普政府無權實施單方面保障措施。至於戰爭狀態，顯然更不靠譜。涉及是否影響國家安全，報告也拿不出確鑿的事實。

WTO規則的精髓是無歧視原則，各國產品在同等條件下自由競爭，從而實現公平貿易。美國政府決定進口鋼要多交25%的關税，國內鋼則不必，這顯然是歧視。其目的是使鋼鐵產能利用率從目前的73%提高到80%，而這個7%的額度如何實現，很簡單，用高關税把進口擠掉。這是赤裸裸的單邊主義和數量保護主義，公平貿易已蕩然無存。

國內政治綁架貿易政策

白宮貿易政策團隊並非不懂WTO規則，但他們決心一再逆其道而行之。為什麼？因為特朗普競選時曾許諾保護鋼鐵及有色金屬企業，這是他勝選原因之一。今年11月的國會中期選舉對特朗普至關重要，必須對支持者有回饋。而按照WTO規則，他無法單邊無理由限制鋼鋁進口，於是搬出個國家安全的奇怪理由，再把統計數字篩選一下，挑一些有利於自己的作為藉口。

對此，國際社會其實早已頻頻發出警告，美國國內反對聲浪也很高。因此，白宮決策過程充滿了爭吵，遲遲定不下來。但所有這些，最後並沒有改變特朗普的決心。可見，鋼鋁問題不是貿易問題，而是美國國內政治問題。後者高於前者。為了後者利益，美國政府需要把貿易作為替罪羊。

特朗普如果接下來正式宣佈實施鋼鋁税，必將引起世界強烈反彈，並傷及美國自身。歐盟已經表示，將對美國哈雷摩托車等產品實施報復關税;加拿大方面也表示任何關税“絕對不可接受”，將採取“反擊措施”;中國官方也已表示將採取反制。不難估計，美國出口將遭受沉重打擊。美國政府實在高估了自己在世界貿易中的地位。

在美國國內，鋼鋁税僅僅暫時有利於少數鋼鋁企業，卻將造成下游產業建築、機械、汽車、能源成本上升，利潤下降，失業增加。並直接影響到碼頭、倉儲等行業就業，消費者也將承受更高費用。殷鑑不遠，2002年小布什政府為了保護美鋼、AK鋼鐵等少數鋼企，對鋼鐵進口實施30%關税，引起歐盟、俄羅斯、日本、韓國、中國聯名上訴WTO。鋼鐵進口減少直接威脅到專業從事進口鋼鐵裝卸的特拉華港就業。該港務局總裁稱將使7000人就業受到影響。汽車等下游產業成本平均上升10%。那次鋼鐵税，保護了不到2萬人就業，卻造成了20萬人失業。2003年，鑑於WTO專家組已判美國敗訴，且國內反對聲音高漲，小布什政府最終取消鋼鐵税。

這次鋼鋁税很可能是15年前的重演。特朗普作此宣佈後，美國鋼鋁股票上漲，汽車、建築、能源等企業股票則應聲下跌。鋼鋁税可能利於鋼鋁生產企業就業，卻威脅到建築、機械、汽車等行業的就業。2018年1月，前者就業合計20.25萬，後者合計984.64萬。這還沒有計算倉儲、運輸、批發等行業的就業。鋼鋁税對美國經濟的危害，必然極化美國的社會矛盾，並最終反映到政治生活中。鋼鋁税無論最終是否取消，最大的輸家都是美國。(作者是全球化智庫高級研究員)