王宏偉：提升協調性，應急管理當務之急

昨日上午，新組建的應急管理部在北京掛牌。由於整合了9個單位相關職責及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部職責，所以如何提升這些原有不同部門之間的協調性，是應急管理部必須直面的首要挑戰。

自2003抗擊“非典”以來，我國應急管理事業經歷了從無到有、從小到大的發展歷程，取得了無可否認的巨大進步。但是，面對日益複雜、不確定的公共安全風險，原有應急管理體制協調性不足的弊端日益顯現，成為制約我國進一步提升應急管理能力的嚴重障礙。應急管理部的組建承載着完善應急體制的熱切期待與提升人民羣眾安全感的神聖使命。

提升協調性，既是舊體制的“痛點”，也是新體制的“難點”。現代應急管理最大的特徵是協調性，因為重大突發事件具有極強的複雜性、關聯性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。它們對公眾的生命、健康與財產安全造成嚴重影響併成為社會輿論關注的焦點，考驗着黨和政府的執政能力。

應急管理部的組建將13個主要部門整合在一起，對分散的應急資源和力量加以統籌、進而提升協同用對重大突發事件的能力，這是應急管理部組建的制度設計初衷。

整合不一定意味着協調。整合是手段，而協調才是目的。協調，是指組成應急管理部的各部門，以及應急管理部與相關部門之間形成相互配合、彼此合作、協同聯動、無縫對接的局面。換言之，應急管理部涉及內部協調與外部協調兩個維度。

從內部協調來看，應急管理部涉及原安監、應急、消防、民政、林業、農業、水利、國土、地震等多個部門以及國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等四個議事協調機構，調整幅度大，涉及部門廣，關係複雜。各部門雖然同有救災職責，但自然災害與事故災難應對的規律不同。即便同為自然災害，氣象災害與地震災害應對的要求也有差異。不僅如此，各部門的組織文化、應急指揮體系、應急響應流程、甚至話語體系都有所區別。例如，公安消防、武警森林部隊原屬武警序列，其組織文化具有非常獨特的軍事色彩。還有，應急管理部組織架構的設計、領導職數的設定、相關人員的安置等牽動各方面的利益，協調難度很大。

“9·11”後，美國對應急體制進行改革，整合22部為國土安全部。在此過程中，相關部門整合、協調出現嚴重的問題。美國將以救災為主的應急管理署(FEMA)併入國土安全部中。由於國土安全部為反恐業務所主導，FEMA救災的職能被削弱。不僅如此，反恐的組織文化強調保密，而救災的組織文化突出公開，FEMA併入國土安全部的“水土不服”可想而知。正在應急體制調整過程中，美國遭遇了“天災版9·11”—卡特里娜颶風。國土安全部內部各種關係的不理順導致應對不力，1000多人為此喪生，小布什政府飽受詬病。

由於應急管理部職能的特殊性，改革既要快，也要穩。組建應急管理部要站在維護國家安全與公共安全的高度，尊重應急管理的科學規律，打破本位主義與原有部門的利益分割，形成開放包容的組織文化，搭建合理的組織結構，特別是放棄“由誰主導”的思維。另外，應急管理部應根據職能與業務的性質，本着“宜合則合，宜分則分”的原則，統籌安排組織制度的設計，充分發揮各方專長，形成互補共生的組織生態。

筆者認為，管理層面需要重點整合，而作為操作層面的救援力量則應本着專常兼備的原則而統分結合。還有，應急管理部應積極吸納專家輔助決策的作用，借鑑國外先進經驗，從頂層設計的層面上體現世界應急管理的最先進理念，鼓勵大膽創新，對消防體制改革等難題進行重點探索和研究。應急管理部組建後應避免成為一個依舊“各吹各的號”的“拼盤”或者某個部門的“升級版”。

應急管理體制改革不能將應急各相關部門完全整合在一起，這是因為：公共安全風險具有跨界性與彌散性，與經濟社會發展全方位、全過程相伴。此次組建應急管理部就沒有將衞生、公安等部門整合進去。當重大災害發生後，衞生、公安、氣象、交通等部門的配合必不可少。在原應急體制中，國務院應急辦被賦予履行綜合協調與運轉樞紐的職責。當然，由於權責不匹配等原因，其綜合協調也存在嚴重的問題。改革後，國務院應急辦被併入應急管理部，造成高層次綜合協調部門的空缺。因此，未來應急管理部協調同級的其他單位也存在不小的困難。

根據《國務院機構改革方案》，應急管理部應充分發揮對各部門各地區應急預案管理工作的指導職能，加強與相關部門的協調與合作，形成協同救災的應急響應能力。同時，當特別重大災害發生後，應急管理部作為指揮部，協助中央指派的負責同志開展應急處置。但是，只有平常建立良好的跨部門協同機制，應急管理部才能扮演好協助領導決策的重要角色。由於此次改革未涉及國務院安委會，筆者建議應以該機構為基礎，對國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責進行歸併、重組、加強，以統籌協調各方力量，形成應對巨災的合力。

新一輪黨和國家機構改革是一個系統工程，牽涉黨政軍羣等多個方面，都與應急管理部的工作息息相關。未來，應急管理部還需要以提升協調性為目的，與軍隊、武警部隊的合作機制，構建調動社會組織、志願者參與的救災體系等，可謂是任重而道遠。(作者是中國人民大學習近平中國特色社會主義研究院、國家發展與戰略研究院研究員)