桂華：基層工作要力避新形式主義

基層治理現代化是國家治理體系現代化的基本組成部分。近年來，一些地區在農村基層治理體系改革中，將治理現代化簡單理解為制度化、科層化和程序化，推行村幹部坐班制、村幹部專職化等做法。

我們在農村調查時，發現基層治理中存在一些悖論現象，一方面常常聽到農民抱怨説，“從來沒見過鄉鎮的書記鎮長下過村入過户”，另一方面，我們又觀察到當地幹部十分忙碌。有些地區的鄉鎮幹部長期保持“五加二、白加黑”的工作狀態，一些推行坐班制的農村，村幹部不僅平時堅持8小時工作制，而且週末或夜晚還常常加班。基層治理運轉越來越複雜。

長期以來，我國農村基層治理保持着簡約形態，鄉村工作人員不多、村組組織半正規化、基層事務靈活處理，農民訴求絕大部分得到有效回應，基層治理成本也不高。改革開放之後，鄉村社會發生鉅變，基層治理面臨的是流動的社會和高度分化的農民，這是鄉村運轉複雜化和基層幹部工作忙的客觀原因。

另一方面，還必須正視的是，很多時候鄉村幹部的忙碌並未變成回應農民訴求的能力提升。以精準扶貧工作為例，一些地區出現數字脱貧現象，扶貧幹部的主要精力耗費在給建檔立卡貧困户填表上。還有些地區推行“辦事留痕”工作方法，基層幹部花5分鐘給農民解決問題後，需要半天時間來填寫材料。依據我們調查的經驗，農村幹部有1/3精力耗費在各類檔案文字工作上，另有1/3參加會議和迎接檢查，真正用在與農民打交道的精力不足1/3。

東部沿海經濟發達地區地方政府財力雄厚，對基層的轉移支付多，可以通過組織擴張來應對基層治理中的形式化工作壓力。而中西部農業型地區的村莊，基層治理資源有限，形式化的工作需求擠佔了鄉村幹部有限的工作精力。當前趨勢是東部地區的做法被中西部地區競相學習。這可能進一步加劇中西部地區鄉村治理的形式主義邏輯。

破解農村基層治理中的形式主義“空轉”，需要從三個層面入手：

一是建立容錯糾錯機制為基層治理提供正常空間。當前基層治理逐漸出現了“不出事邏輯”，即凡是缺乏明確政策依據的工作，鄉村幹部能推諉就儘量推諉，於是就出現農民辦事被要求提供材料證明“你媽是你媽”的事情。恰恰很多鄉村治理工作要應對的正是那些法律管不到、政策上無依據的矛盾。在從嚴治黨和加強權力監督的背景下，還要建立基層治理容錯糾錯機制，為基層工作提供空間。

二是重視基層層層加碼現象。以扶貧攻堅工作為例，黨中央確定2020年全面脱貧工作目標，一些省將目標提前到2019年，到有些市縣級又提前到2018年。基層組織有時用形式主義應對層層考核。

三是基層治理現代化要分類推行。佔全國絕大多數的一般農業型村莊，需要維持鄉村治理的靈活性，村組幹部宜繼續保留“兼業”性質，不宜一刀切地推行坐班制以及村組幹部60歲“退休”制度。資源有限的農業型地區的基層治理應保持“事本主義”原則，減少形式化的工作。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)