張家棟：美國政治演變可能到達臨界點

美國一家媒體不久前發文稱，美國總統特朗普不尊重美國武裝部隊非政治化的傳統，而且正在激化軍政關係。文章舉例説，特朗普上月取消中情局前局長約翰·布倫南接觸涉密文件的安全許可。這引起了更多退休國家安全官員的不滿，甚至一些現役軍官也對此表示批評，説這違反了不可侵犯的軍事專業原則。有評論説，這些事件暴露了美國軍政關係的潛在危機，表明基於不成文準則和傳統做法的制度脆弱性。

筆者認為，這些事件和跡象所暴露出的，不僅僅是美國行政體系與軍事安全體系之間的關係，還包括美國政治結構的不斷變化。人們要思考的是：為何美國總統有如此大的幾乎不受約束的權力？在美國總統做出一些非常規決策的時候，美國政治設計中的牽制性力量，是如何失效的？

特朗普總統上台以後，幾乎以一種反正規的方式來推行自己的內外政策。從對美國的主要貿易伙伴展開貿易戰，到退出一系列重要國際機制，再到國內一些飽受爭議的政策，都引起過很多抗議和批評，但卻幾乎沒有一次失手過。在美國的政治設計中，三權分立、新聞自由是保障美國行政部門不濫用職權的關鍵。在對外政策設計上，與盟國協商的傳統也是一個重要平衡機制。但現在，這些好像是都失效了。

沒有人可以在一年多時間裏改變美國，特朗普總統也不可能。雖然特朗普被描述為美國曆史上對規則、原則破壞最大的總統，但其實他只是暴露了美國政治制衡體系已遭破壞的事實。美國政治體系早就被破壞了，特朗普只是充分利用了這種破壞的後果而已。美國社會經濟的多極分化導致碎片化趨勢加劇，其結果是美國國會行動能力下降以及美國總統權力上升;總統權力上升又導致對強力執行部門的偏愛，這是導致美國政治生態變化的主要原因。

美國社會經濟的碎片化是理解美國政治變化的關鍵性因素。美國人口結構碎片化有加速的趨勢。目前，構成美國政治文化基礎的基督教歐洲裔白人比例不斷下降，到2050年將在45%左右，不足美國人口總數的一半。同時，美國經濟結構也出現多極分化現象，貧富界線沿着區域、種族、宗教、語言和受教育程度等不同身份羣體展開。這導致美國國會議員所代表的利益羣體不斷分化，達成一致的難度不斷上升，導致整個立法體系的影響力下降。

美國政治權力的總統化是過去幾十年來的一個重要趨勢。美國三權分立、相互制衡的政治設計中，立法和行政是兩個主要的主動性權力部門，司法是一個主要的被動性權力部門。但隨着立法部門因政治碎片化而被削弱，總統所代表的行政部門權力不斷上升。美國國會本來擁有“批准(行政部門)賦税、貿易、徵兵、財政等重要內外政策，批准政府及總統與外國政府和國際機構締結的條約、協定，決定戰爭與和平”的權力。但由於國會難以形成一致，總統越來越多地使用總統令的形式來繞開國會。例如，特朗普之所以有權宣佈退出伊朗核協議，是因為上任總統奧巴馬在簽署的時候，就沒有提交國會批准。自始至終，國會都在這一重大事務中缺席了。

美國對外政策的軍事化是一個重要現象。總統權力的上升，不僅改變了美國的傳統政治設計，也改變了行政部門內部的權力分配，改變了官僚集團與政治官員之間相互制衡的關係。美國一直堅持文官領導軍隊的傳統。總統權力上升後，很難在自己的體系中吸收太多的軍事專業人才，但可以在自己的體系吸收更多的外交人才。這導致白宮在對外政策決策權中的地位上升，國安會等總統直屬機構逐漸壓倒國務院、商務部等傳統官僚機構。但由於軍政分立原則以及軍事部門的專業性更高，總統對軍事部門的依賴度反而上升，從而導致美國對外政策中的軍事化現象。

美國在變化。這一變化不僅體現在其經濟軍事力量，以及在國際社會中的地位和聲望等方面。美國的政治結構，尤其是其正式政治結構以外的政治文化以及相應的準規則和潛規則體系，也在發生變化。這一變化早就開始，但特朗普總統的一系列作法，可能加速這一變化走向臨界點。(作者是復旦大學美國研究中心教授)