財政部權威解讀《關於全面實施預算績效管理的意見》
加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系——財政部有關負責人就貫徹落實《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》答記者問
近日，中共中央、國務院印發了《關於全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，對於深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。日前，財政部有關負責人就《意見》有關情況回答了記者的提問。
問：請介紹一下《意見》出台的背景和必要性？
答：財政是國家治理的基礎和重要支柱，全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分，黨中央、國務院對此高度重視。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要加快建立現代財政制度，建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。
黨的十八大以來，按照黨中央、國務院有關要求和預算法規定，財政部積極深化預算績效管理改革，財政資金使用績效不斷提升，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，部分地方也結合實際作出有益探索，為全面實施預算績效管理奠定了良好基礎。但也要看到，現行預算績效管理中仍然存在一些突出問題，主要是績效理念尚未牢固樹立，績效管理廣度和深度不足，績效激勵約束作用不強，預算績效管理對提高財政資源配置效率和使用效益的作用沒有充分發揮。
為解決預算績效管理存在的突出問題，中共中央、國務院印發《意見》，力爭以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量。這是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是增強政府公信力和執行力、提高人民羣眾滿意度的有效途徑，是建設高效、責任、透明政府的重大舉措。
問：全面實施預算績效管理對提高政府治理水平有什麼作用？
答：全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規範政府行為的有效手段。預算績效是衡量政府績效的主要指標之一，本質上反映的是各級政府、各部門的工作績效。全面實施預算績效管理，着重解決財政資源配置和使用中的低效無效問題，有利於夯實各地區各部門各單位績效主體責任，推動政府效能提升，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。
問：《意見》的總體思路和基本原則是什麼？
答：《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，對全面實施預算績效管理作出部署。總體思路是，創新預算管理方式，更加註重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3―5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，着力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。
基本原則：一是堅持總體設計、統籌兼顧，統籌謀劃全面實施預算績效管理的路徑和制度體系，既聚焦解決當前最緊迫問題，又着眼健全長效機制；二是全面推進、突出重點，預算績效管理既要全面推進，又要突出重點，堅持問題導向，聚焦提升覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長的重大政策和項目實施效果；三是科學規範、公開透明，既要抓緊健全科學規範的管理制度，又要大力推進績效信息公開，主動向同級人大報告、向社會公開；四是權責對等、約束有力，既要明確各方預算績效管理職責，又要健全激勵約束機制，調動地方和部門的積極性和主動性。
問：《意見》如何體現全面實施？
答：《意見》從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施。
一是構建全方位預算績效管理格局。要實施政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算績效管理。將各級政府收支預算全面納入績效管理，推動提高收入質量和財政資源配置效率，增強財政可持續性。將部門和單位預算收支全面納入績效管理，增強其預算統籌能力，推動提高部門和單位整體績效水平。將政策和項目預算全面納入績效管理，實行全週期跟蹤問效，建立動態評價調整機制，推動提高政策和項目實施效果。
二是建立全過程預算績效管理鏈條。將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事後績效管理閉環系統，包括建立績效評估機制、強化績效目標管理、做好績效運行監控、開展績效評價和加強結果應用等內容。
三是完善全覆蓋預算績效管理體系。各級政府需將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理。積極開展涉及財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府採購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。
問：《意見》的主要創新體現在哪些方面？
答：《意見》立足長遠，站位高、舉措實，在關注財政資金使用效益的同時，着眼健全長效機制，力求從整體上提高財政資源配置效率。主要體現在以下幾個方面：
一是拓展預算績效管理實施對象。即從政策和項目預算為主向部門和單位預算、政府預算拓展，從轉移支付為主向地方財政綜合運行拓展，逐步提升績效管理層級，在更高層面統籌和優化資源配置，這也是大部分市場經濟國家預算績效改革的普遍路徑。
二是開展事前績效評估。為從源頭上防控財政資源配置的低效無效，《意見》將績效管理關口前移，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制。各部門各單位要對新出台重大政策、項目開展事前績效評估，投資主管部門要加強基建投資績效評估，評估結果作為申請預算的前置條件。財政部門要加強新增重大政策和項目預算審核，必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。需要説明的是，事前績效評估不是另起爐灶，另搞一套，而是結合預算評審、項目審批等現有工作來開展，更加突出績效導向。
三是實施預算和績效“雙監控”。各級政府各部門各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，發現問題要及時糾正，確保績效目標如期保質保量實現。通過開展“雙監控”，不僅有利於及時調整預算執行過程中的偏差，避免出現資金閒置沉澱和損失浪費，而且有利於及時糾正政策和項目實施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。
四是建立多層次績效評價體系。《意見》明確提出，各部門各單位對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，各級財政部門建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可以引入第三方機構參與績效評價。通過建立績效自評和外部評價相結合的多層次績效評價體系，不僅能夠落實部門和資金使用單位的預算績效管理主體責任，推動提高預算績效管理水平，而且能夠全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果，促進提高財政資源配置效率和使用效益，使預算安排和政策更好地貫徹落實黨中央、國務院重大方針政策和決策部署。
問：《意見》在健全預算績效管理制度方面有何考慮？
答：績效管理專業性、技術性較強，加強制度建設是全面實施預算績效管理的基礎。為此，《意見》提出：
一是完善預算績效管理流程。完善涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各環節的管理流程，制定預算績效管理制度和實施細則，使預算績效管理有章可循、有規可依。加快預算績效管理信息化建設，促進各級政府和各部門各單位的業務、財務、資產等信息互聯互通。
二是健全預算績效標準體系。建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架，構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，逐步實現績效信息橫向可比較、縱向可追溯。創新評估評價方法，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。
問：為硬化預算績效管理約束，《意見》提出哪些措施？
答：有效發揮預算績效管理激勵約束作用是此次改革成功實施的關鍵。為使績效真正有用和有約束力，《意見》明確提出硬化預算績效管理約束，具體措施包括：
一是明確績效管理責任約束。按照黨中央、國務院統一部署，財政部要完善績效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責。
二是強化績效管理激勵約束。按照權責對等原則，在明確績效管理責任的同時，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，調動其履職盡責和幹事創業的積極性。同時，要求各級財政部門抓緊建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鈎機制，將本級部門整體績效與部門預算安排掛鈎，將下級政府財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鈎。對績效好的政策和項目原則上優先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對交叉重複和碎片化的政策和項目予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉澱資金一律收回並按照有關規定統籌用於亟需支持的領域。
問：為確保全面實施預算績效管理順利推進，《意見》提出哪些保障措施？
答：全面實施預算績效管理改革任務重、難度大。為確保全面實施預算績效管理改革落實到位，《意見》提出以下保障措施：
一是加強績效管理組織領導。堅持黨對全面實施預算績效管理工作的領導。財政部要加強對全面實施預算績效管理工作的組織協調。各地區各部門要加強對本地區本部門預算績效管理的組織領導。
二是加強績效管理監督問責。審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督，財政、審計等部門發現違紀違法問題線索，應當及時移送紀檢監察機關。各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開。
三是加強績效管理工作考核。各級政府將預算績效結果納入政府績效和幹部政績考核體系，作為領導幹部選拔任用、公務員考核的重要參考。各級財政部門負責對預算績效管理工作情況進行考核。要建立考核結果通報制度，對工作成效明顯的地區和部門給予表彰，對工作推進不力的進行約談並責令限期整改。
問：《意見》對績效信息報送人大、審計監督作出明確規定，請問預算績效管理與人大監督、審計監督之間是什麼關係？
答：預算績效管理與人大審查監督、審計監督既各有側重，又緊密聯繫、相互促進。首先，預算績效管理為政府及部門提供現代預算管理的理念、方法、機制和手段，更多強調內部管理，而人大和審計重點是實施外部監督。其次，預算績效管理貫穿預算管理全過程，特別是強調事前績效管理，從源頭上提高財政資源配置的科學性和精準性，審計監督側重於事後檢查。全面實施預算績效管理，能夠充分反映財政資金使用效益，有利於促進人大預算審查監督重點向支出預算和政策實施效果拓展。加強人大監督和審計監督，反過來也能夠增強預算績效管理約束力，促進績效管理質量提升。因此，要加快建立健全財政部門牽頭組織，主管部門和有關單位具體實施，人大和審計機關依法監督的預算績效管理工作推進機制，形成工作合力。
問：下一步，財政部將如何貫徹落實《意見》？
答：全面實施預算績效管理是一項長期的系統性工程。貫徹落實《意見》，是財政部門當前和今後一段時期的重點任務。財政部將按照黨中央、國務院關於全面實施預算績效管理的重大部署，切實發揮組織協調作用，加強制度建設，持續推進預算績效管理常態化、規範化和法治化。近期重點是組織做好政策解讀和宣傳培訓工作，抓緊細化具體管理辦法和操作規程，會同有關各部門各地方抓好貫徹落實，確保《意見》各項措施落到實處、發揮實效。