徐林:到底是“國進民退”還是保護民企有效生產力
【財新網】（專欄作家 徐林）最近社會各界對國有企業收購處於危機中的民營企業股權議論紛紛，大多數人認為這是新一輪“國進民退”。據有關統計，2018 年至今已有近 160 家上市公司的大股東簽署了股權轉讓協議﹐其中22家接盤方均為國資﹐接盤總市值已超過1330億元。僅9月上半月﹐便有6家上市公司計劃向國資轉讓股份、控制權。這一現象引起了輿論高度關注，並形成了對“國進民退”問題的激烈辯論。對此，可能還需要冷靜分析、客觀認識、系統看待，精準施策。
一、幾個基本事實和背景
（一）當前民企面臨的最大挑戰是生存而不是其他。
自2016年以來，以中下游製造業行業為代表的民營企業，確實在經營環境上發生了明顯變化。
一方面，內外部環境變化和產業轉型升級的大趨勢，疊加環保大督查等政策上的變化，導致企業利潤空間被明顯壓縮。
另一方面，近幾年民營企業融資環境有所惡化，平均融資規模從2015年的5.99萬億下降至2017年的4.6萬億元，2016年新增貸款中民營企業佔比僅為17%。由於IPO註冊制推進遲緩，資本市場直接融資渠道成為“瓶頸”，這導致風險投資缺乏退出渠道，而風投投資的對象又以民企為主，這在一定程度上壓縮了民企的直接融資渠道。
此外，從金融去槓桿的結果來看，不管是債市集中暴露的違約事件，還是股票市場接連下跌引發的股權質押爆倉風險，民企均首當其衝。20多家被國資接盤的上市民企中，幾乎全部存在股權質押的情況，超過一半的企業控股股東質押佔其持股比例超過90%。在此情況下，一旦遇到極端行情，股價下跌，大股東就面臨爆倉的危險，通過低價併入國企或是其自我拯救的最優解。
因而，債務壓頂之下，企業斷臂求生是必然選擇，大量民企正在積極尋求實力雄厚的“靠山”以尋求庇護，這是一種民營微觀主體的市場生存行為。
（二）國企收購民企本質上也是一個市場經濟行為。
從工業企業利潤增速的數據來看，2018年上半年，國有企業工業企業的利潤增速達到35%，同一口徑下的民企則僅為10%。資產負債方面也表現出這種分化，按2018年上市公司中報數據來看，國企上市公司整體槓桿率比2017年底略有降低，但民企則提高了近1個百分點。目前，不少國企正在制定和落實戰略擴張計劃，一些企業甚至致力於併購擴張衝刺世界500強。這兩年來，國企和民企的情況就進入了各自的循環，前者利潤率增長、規模擴張速度一年比一年快，後者則相反。從這個角度來看，目前市場上出現的“國資接盤民資”本身也為國企市場經營使然。對於國企而言，雖然戰略層面沒有明確引導去大量收購民企，但併購擴張本來就是既定的方向，市場上有那麼多便宜又合適的項目主動找過來，不接盤反而違反了企業經營的市場規則。
（三）在經濟出現大範圍風險下保護民企就是保存生產力。
2018年8月國資委下發《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，明確國有資產流失將對國企管理層終身追責，對國企的收併購行為產生了很大約束。此文下發後，國企管理層在收併購策略上變得更加謹慎，不再像此前一樣激進。在此背景下，國有企業併購民營的行為，説明所投的民營企業的確是好資產、值得投。
從經濟全局而言，特別是在經濟存在較大風險、民營企業面臨較大經營危機的背景下，國有企業這一市場化併購行為，客觀上也是對那些好的民營企業、好的民營資產的一種保護，是對有效生產力的一種保護和保存。
據有關統計，民營企業、民營經濟、非公經濟提供了50%以上的税收，創造了60%多的GDP，提供了70%左右的出口，創造了80%左右的就業崗位，是創新的主體和推動轉型升級的重要力量。民營企業一旦出現大範圍倒閉潮，對經濟持續健康發展勢必帶來巨大沖擊，並影響社會穩定。而此時，保護民營企業，也就保護了有效生產力，為創新與轉型保存了“火種”，維護了經濟發展和社會穩定的大局。
二、正確認識所謂“國進民退”現象
從現有研究看，將現有現象界定為“國進民退”尚缺乏依據和實踐證明，過於強調這一論斷，可能人為撕裂國有企業和民營企業之間的相互依存關係，影響社會預期的穩定。
我們要看到，“國進民退”“和“國退民進”都不是政策目標，核心目標應該是企業競爭力和經濟運行效率的有效提升。在統一市場上，不論國有企業還是民營企業，只要遵循市場化、法治化運作，能夠讓低效率企業能退出、讓高效率企業能壯大，從而提升企業整體競爭力、社會生產效率，都應該予以支持和認可，符合高質量發展的要求。
（一）從政策層面看，黨中央、國務院一以貫之地支持民營企業發展，不存在“國進民退”的政策導向。
在中央有關理論和政策性文件中，從未提過“國進民退”的傾向。1999 年黨的十五屆四中全會作出《關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，從戰略上第一次明確提出了調整國有經濟佈局的重要方針，即國有企業“有進有退，有所為有所不為”。黨的十六大以來，我們黨明確把“兩個毫不動搖”作為處理公有制經濟和非公有制的核心原則，黨的十九大報告延續強調“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”。可見在社會主義市場經濟條件下，公有制經濟和非公有制經濟是相互促進、共同發展的關係，而不是此進彼退、相互排擠的關係。最近習近平總書記和李克強總理都分別在不同場合為民營企業發展打氣，顯示了黨中央國務院對支持民營企業發展的一以貫之的政策導向。
（二）從國際經驗看，國有經濟在特定發展階段可以存在，形成與本國國情相適應的適度規模。
二戰後，發達國家特別是OECD國家先後經歷了國有化和私有化浪潮，使國有經濟在國民經濟中的地位不斷變化。但總體上，大多數OECD國家都曾保持相當規模的國有經濟，這些國有企業控制着國家的重要領域，對經濟社會發展發揮了重要作用。除英國和美國國有經濟規模較小（1%左右）外，芬蘭、法國、意大利等國家均依然保持着較大比重的國有企業。其中，芬蘭僅國有獨資企業資產價值就佔該國GDP的80%，而瑞典、意大利、法國、韓國、土耳其、捷克、新西蘭和荷蘭等國家國有企業資產佔GDP的比重維持在15%~35%之間。從產出看，德國、法國和意大利的國有企業營業額佔GDP的10%~15%，芬蘭國有企業增加值佔GDP的比重達到45%。因此，發達國家現狀表明，即使在完全市場經濟國家中，國有企業也並非像理論那樣毫無存在的價值和必要。我國作為社會主義市場經濟國家，市場化改革還在進一步深入，在一定時期形成與自己國情相匹配的國有經濟規模，可能也是一種合理存在。
（三）從我國實際看，國有企業和民營企業已經形成互相支撐、交融發展的合作格局。改革開放40 年來，國有企業和民營企業均獲得了很大發展，兩者的共同發展有力支持了國家經濟建設，都是國家經濟的重要力量。在實踐中，民營企業承擔了大量國有企業的外包服務，民營企業的大量服務也來源於國有企業，民企和國企之間的相互配套關係也日益緊密，兩者相互合作、共同提升競爭力的格局基本形成。據不完全統計，5年來，僅中央企業與民營企業5000萬元規模以上的合作項目就超過1000項，涉及總金額達2萬億元以上。如，中車集團優化產業鏈，吸引一大批民營企業、中小企業參與到高鐵的供應體系中，5年來為民營企業創造近600億元市場空間，成為推動產業轉型升級、帶動行業內民營企業發展的“領頭雁”。一些傳統的國有企業壟斷的軍工領域，也開始大量引入民營企業參與。
（四）從當前爭議看，對“國進民退”要有客觀合理的評估。
首先要看到，“國退民進”的總體趨勢與“國進民退”現實案例可能並存，二者並不矛盾，部分具體案例不能代表總體趨勢的扭轉。
改革開放以來，我國經濟總體上表現出“國退民進”的趨勢，近年逐步進入國有經濟比重相對穩定時期。前期國有經濟比重的顯著下降主要來自於民營經濟的快速發展和國有資本的戰略性調整。近年國有經濟的相對穩定得益於多種因素，包括國有資本相對集中於優勢領域，機制體制改革發揮作用，國家政策的支持等。需要認可的是，隨着國有企業改革的深入推進，大型國有企業逐步建立起了規範的法人治理結構，國有企業的整體競爭力得到加強。少量國企兼併私企更多是市場競爭中優勝劣汰的表現，並不是國家在宏觀調控上實行“國進民退”的政策取向。事實上，一些國企和集體企業吸收私人資本或被私企兼併的現象，也是同時存在的。特別是隨着國有企業混合所有制改革的不斷深入，國有資本與民營資本相互持股的現象可能還會更加普遍。因此，需要更加客觀全面地評估看待國有企業和民營企業的相互持有、競爭合作關係。
（五）從國企定位看，國有企業應在肩負重要使命的核心領域不懼爭議、勇猛精進。國有企業作為參與市場競爭的企業主體，必然要追求合理利潤，但是國有性質決定了其目標的多元化。國有企業要服從國家戰略需要、經濟發展和多種社會目標，為整個國家發展提供戰略支撐和穩定經濟環境。
如，在國家戰略需求方面，國有企業資本雄厚、人才積累豐富，在不確定性極高的前沿創新領域要比民營企業承擔更多的國家責任。像近期科技日報梳理的芯片、工業母機、操作系統等35項卡脖子技術，這些只是我國尚未掌握、影響國家發展的核心技術冰山一角，在美國日益明確的戰略遏制背景下，亟需國有企業在尖端前沿科技領域擴大投資、加強投入，承擔起國家戰略需要。
又如，在涉及社會穩定和公共利益的糧食方面，我國作為全球人口第一大國，糧食安全是重大國家安全，保證中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。2015年中國穀物產量在全球所佔比重為22.8%，但在有限的資源承載力下，面對越來越高的生態環保要求，糧食增產的空間有限。國有企業有必要在糧食安全生產、安全儲備等方面擴大影響力和控制力。
三、推動“國民共進”，穩定社會預期
國家的政策導向是始終堅持以“兩個毫不動搖”處理公有制經濟和非公有制經濟、國有企業和民營企業的關係，支持民營企業發展的態度是一以貫之的。
近期，習近平總書記在東北考察時強調，對國有企業，繼續做強做優做大，那種不要國有企業、搞小國有企業的説法、論調都是錯誤的、片面的。我們實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，這一點毫不動搖。任何懷疑、唱衰國有企業的思想和言論都是錯誤的。堅持黨對國有企業的領導，必須一以貫之；國有企業建立現代企業制度，也必須一以貫之。我們要沿着這條路篤定踏實地向前推進。對民營企業，改革開放以來，黨中央始終關心支持愛護民營企業。我們毫不動搖地發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發展。現在的很多改革舉措都是圍繞怎麼進一步發展民營經濟，對這一點民營企業也要進一步增強信心。當然，我們還需要為民營企業營造更好的法治環境，更加優化便利的營商環境。
從總體上看，黨的路線方針政策是有益於、有利於民營企業發展的，有關舉措，還需要進一步落地細化。民營企業也要進一步弘揚企業家精神、工匠精神，抓住主業，心無旁騖，力爭做出更多的一流產品和服務，發展有競爭力的產業，為實現“兩個一百年”目標作出新的貢獻。
因此，下一步，要擯棄“國進民退”“民進國退”之爭，將關注點轉向更加深入地推進國有企業改革、形成有利於民營企業穩定發展的政策環境和市場制度信心。特別是，要以更大力度、更大決心深化國有企業改革，以國企的真“改”釋放明確的政策信號，以實際政策和具體舉措打消社會各方面的疑慮。
（一）更加清晰界定國有經濟作用領域。要按照十九大提出的國有資本做優做強做大的要求，推動國有資本運營管理制度更加健全，國有資本管理公司的投資運營要服務於國家戰略目標，國有經濟更加清晰地收縮到關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全、支持社會保障，加快實現國有經濟實現佈局優化、結構調整和戰略性重組。
（二）提升國有企業治理和運營水平。瞄準現代公司法人治理結構，按照G20峯會通過的OECD公司治理原則等國際化標準，完善國有企業治理結構，實施市場化管理，減少政府對國有企業微觀經營活動的多頭干預。同時，按照重點國有企業經營水平接近國際一流跨國企業的目標，優化國有企業考核模式，提高國有企業創新能力和運營效率。
（三）國有企業擴張必須審慎並遵守市場規則。事實上，學術界關注“國進民退”問題的關鍵並不是看國有經濟在國民經濟中比重增加了多少，更多的是看國有經濟擴張的方式是否遵循市場化行為。對於依靠行政力量、市場壟斷帶來的“國進”，採用非市場化手段強行進入或排擠民營企業，會降低整個市場運行效率，這是要明確要避免和反對的。
為此，要把握三個要點。
一是要做好評估甄別。國企在收購民企時，要圍繞民企所從事行業財務狀況、核心競爭力、產業合規性等方面開展公開透明規範地評估，按照市場化原則真正甄別出值得保護的生產力。
二是要合理設置退出期限、條件和方式。在美國2008 年次貸危機中，AIG等一些大型陷入危機的金融機構被迫“國有化”，接受政府救助。危機一旦結束，政府就逐步退出，恢復銀行的市場化股權結構。在這一次的國企收購民企過程中，也要在收購方案中明確退出期限、條件和方式，特別是國有企業非主業收購，更應該明確退出期限和條件。
三是要注重過渡時期配套政策。一方面，發展“優先股”制度，或稱“A、B股”制度，即國有資本投資、盈利的同時，在管理機制上不改變民營企業原有的規則，不介入民營企業管理層經營事務，不擔任民營企業管理層成員。另一方面，在國資退出之前的盈利，要獨立核算，並規定退出的增值收益主要用於社會保障、穩定就業等公共事業和民生領域。
（四）更多發揮併購基金等私募股權基金的作用。從市場經濟國家經驗看，一個健康的私募股權投資基金市場的存在，不僅能支持戰略性新興產業的發展，還能在經濟週期變化過程中，通過挖掘價值窪地的投資機會，為處於危機中的企業提供解救出路，從而使被投資企業通過必要的調整從新獲得生存和發展。
我國已經具備了一批很好的私募股權投資機構，目前面臨較大的募資難題和政策不穩定預期，如果金融監管部門和財税部門能夠為這些私募股權投資機構營造更好的募資環境和參與處置不良資產的政策環境，私募股權投資機構完全可以為受困民營企業提供更好的基於市場效率的併購重組和優化調整服務，這樣做也可以在一定程度上減緩市場對“國進民退”現象的擔憂和不滿。
作者為中美綠色基金董事長，國家發改委原財政金融司、規劃司司長，城市發展中心主任