建設法治鄉村助推鄉村振興

2018-10-22

作者：福建工程學院法學院許步國、山東大學法學院許新承

今年2月，以鄉村振興為主題的《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）正式公佈。《意見》根據黨的十九大提出的總要求，對穩步推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設作了全面部署，並首次明確提出“建設法治鄉村”。建設法治鄉村是鄉村振興戰略的內在要求，是鄉村振興戰略不可分割的組成部分。建設法治鄉村必將為鄉村振興提供強有力的立法、執法、司法、守法保障，進而助推鄉村振興戰略的實施。

法治鄉村要求鄉村治理體系應當在法治化的軌道上運行，鄉村治理過程中的任何一環都不得與法治的要求相悖。近年來黨中央公佈的兩個文件，是《意見》提出“建設法治鄉村”的重要淵源。一是黨的十八屆四中全會於2014年10月審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。根據《決定》，在當代中國，“依法治國”即為“法治”的應有之義。全面推進依法治國，要求在法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設方面做到同步推進、協調發展。考慮到我國農村分佈廣、農民人口基數大、城鎮化尚在進行中等現實國情，建設法治鄉村事實上已成為全面推進依法治國的內在要求。二是習近平總書記在黨的十九大所做的《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。在報告中習近平總書記提出要繼續“堅持全面依法治國”，並針對“三農”問題提出“實施鄉村振興戰略”，進而要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。由此可見，法治鄉村建設已成為全面依法治國的重點。只有形成良好的法治鄉村環境，才能有力推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，進而保障鄉村振興戰略得以順利實施。

隨着經濟的發展，農業農村法律體系現已基本形成，鄉村依法治理工作也在不斷完善。然而，建設法治鄉村的道路依舊漫長，當前主要存在以下法治化障礙：其一，鄉村立法相較於快速發展的鄉村經濟社會呈現出滯後性。一方面，涉及“三農”的立法在供給上不充分，一些領域的立法甚至還處於空白狀態。另一方面，現有的部分法律法規所規定的內容已不符合鄉村社會的客觀實際與發展需求，主要表現在立法難以充分反映“三農”發展的客觀規律、改革未能與現有立法實現良好銜接等方面。其二，鄉村執法隊伍建設尚需進一步改進。當前農村轄區範圍大，執法隊伍人員相對缺乏，部分偏遠農村的執法人員嚴重老化，不少執法人員自身缺乏必要的法律素養和職業道德。其三，鄉村司法保障不充分。受制於目前我國的經濟發展水平，司法資源的分配在城市和農村之間呈現出明顯的差異性。在廣大農村，往往由一個基層派出法庭輻射管轄數個村鎮，這種現狀不僅增加司法工作人員工作負擔，給當事人走訴訟程序帶來不便，而且也讓案件執行力度打了折扣。與此同時，不少地區的法律援助與司法救助向基層延伸不夠。這些因素存在，在一定程度上影響了農民羣眾通過法律途徑維護自身的合法權益。其四，一些鄉村幹部羣眾未能形成積極守法的意識。所謂“積極守法”，是指公民在信仰法律的前提下，遵守法律規定，並積極主動地通過法律來維護自身的合法權益。當前一些鄉村幹部羣眾法律意識淡薄，缺乏基本的法律知識，遇到自身利益受損，不懂或者不敢拿起法律武器維護自己合法權益。

實施鄉村振興戰略過程中所面臨的法治化障礙，既有普遍性，亦有其特殊性。這就要求在建設法治鄉村的過程中，做到着眼長遠系統規劃與結合實際統籌規劃相結合，針對突出問題精準發力。

在立法上，必須關注鄉村振興戰略實施過程中所面臨的新情況、新問題。應按照黨的十九大報告提出的“探索完善宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”“培育新型經營主體”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股民，探索農村集體經濟的實現形式和運行機制”的要求，增加相關領域的法律供給，或對已不符合發展要求的部分相關法律法規進行修改、廢止。

在執法上，應當進一步完善鄉村執法隊伍建設，強化對執法工作的監督。一方面，通過定期組織執法人員進行規範執法教育，提升鄉村執法隊伍法治意識和職業素養，進而提高其行政執法水平，做到規範執法、文明執法。另一方面，健全鄉村行政執法機制，推動執法隊伍整合、執行力量下沉。明確工作責任，加強對執法工作監督，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償。

在司法上，應當進一步提高司法機關辦事效率，降低司法成本，實現司法救濟。基層人民法院要主動在涉農案件的立案環節提供便捷服務，妥善審理諸如農村承包地、農村宅基地“三權分置”、農地徵收徵用等關涉農民重大利益的案件，並加大涉農案件執行力度。人民檢察院應加強涉農案件的訴訟監督工作，確保法律正確平等實施，充分保障農民合法權益。

在守法上，加大普法力度、完善法律服務體系是關鍵。加大普法力度，增強農村基層幹部法治觀念和法治為民意識，提高農民法治素養。通過開展法治競賽、放映法治電影、組織法治文藝節目表演、利用門户網站進行宣傳等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力。在法律服務方面，健全農村公共法律服務體系，加強對農民的法律援助和司法救助。推動實現法律援助在鄉村的全覆蓋，增強法律服務工作的主動性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得過法”。

法治，究其本質，乃權利之治。具體而言，理想的法治鄉村，要求在立法上合理分配農民的權利，在執法上將農民的應然權利落到實處，在司法上保障農民受到損害的權利能夠得到及時有效的救濟，且農民羣眾能夠通過自覺守法、積極守法而獲得相應的權利。通過建設法治鄉村，不但能夠切實保障農民的合法權益，而且能引導農民羣眾以主人翁的姿態積極投入到社會主義新農村建設，助推鄉村振興戰略的實施。