解讀土壤污染防治法:“最強”法律保障羣眾吃得放心住得安心

俗語説,土生萬物。土壤是經濟社會可持續發展的物質基礎,而土壤污染防治則是關乎食品安全、公眾健康和環境保護的大事。

8月31日,十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十九條,將於2019年1月1日起施行。這是我國首次制定專門的法律來規範防治土壤污染。該法的出台實施,是貫徹落實黨中央有關土壤污染防治的決策部署,也有助於完善中國特色法律體系,尤其是生態環境保護、污染防治的法律制度體系,更為開展土壤污染防治工作,紮實推進淨土保衞戰提供法治保障。

2014年《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,目前全國土壤環境狀況總體不容樂觀。部分地區土壤污染較重,耕地土壤環境質量堪憂,工礦業廢棄地土壤環境問題突出。而屢屢見諸報端的農產品重金屬污染事件等也嚴重挑戰着公眾的神經,引起全社會的高度關注。

“我們立這部法,就是為了保障和實現人民羣眾吃得放心、住得安心。”全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍説。

數十年磨一劍

1984年,我國出台了最早的環境污染防治領域的專門法律——水污染防治法,之後,又陸續出台了環境保護法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等專門法律,但時至今日,土壤污染防治法才正式出台。

“從污染形成過程和環境法發展過程來看,這是比較正常的。”談及為何土壤污染保護法姍姍來遲,全國人大環資委法案室副主任王鳳春指出,主要有以下幾個原因:一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的,是這些污染物在特定地塊長期累積形成的,由產生到出現問題通常會滯後較長時間；二是土壤污染具有隱蔽性、滯後性、累積性、不均勻性、不可逆轉性和長期性等,常被稱作“看不見的污染”,科學認識也要有個過程；三是大氣、水污染等是源頭,土壤污染是後果,要先防治好大氣、水污染等,才能有效預防和控制土壤污染的惡化；四是土壤污染的調查、監測、防治等技術、管理都比較複雜,並且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治的技術和管理手段基礎上的。

據王鳳春介紹,從法律制度設計的角度看,土壤污染防治法的立法難點主要集中在兩個方面:一是如何有效認定土壤污染責任人,從而建立起有效的污染防治責任體系；二是如何根據污染防治的責任體系建立起有效的風險管控和修復體系。“可以説,這兩個問題不但是這部法律最核心的問題,也是最難的問題。立法中許多爭議都是圍繞這兩個方面展開的。”王鳳春説。

被稱為史上“最強”

土壤污染防治法被業內稱為“最強”土壤保護法。在生態環境部法規與標準司副司長趙柯看來,“最強”主要體現在三個方面:

一是在理念上遵循預防為主、保護優先的原則,強化源頭預防,減少污染產生。為此,法律創設了土壤污染重點監管單位名錄,並規定重點監管單位應當嚴格控制有毒有害物質排放,建立土壤污染隱患排查制度,制定實施自行監測方案:強化農業投入品管理,對農業投入品的使用和回收分別作出規定,防治農業面源污染:加強對未污染土壤和未利用地的保護。

二是在制度上建立和完善土壤污染責任機制。為落實企業主體責任,法律規定了土壤污染責任人負有實施風險管控和修復的義務；土壤污染責任人無法認定的,由土地使用權人實施風險管控和修復；土地污染責任人應當承擔實施風險管控和修復的費用。法律還明確了地方人民政府及其生態環境主管部門、農業農村等相關部門的監督管理責任。

三是在罰則上嚴懲重罰,對污染土壤的違法行為設定了嚴格的法律責任。為此,法律規定對違法向農用地排污,或者不按照規定採取風險管控措施或者實施修復的,情節嚴重的違法行為,實施拘留。對未按照規定進行風險管控或修復等違法行為,實行“雙罰制”,既對違法企業給予處罰,也對企業有關責任人員予以罰款。

嚴懲重罰違法行為

對違法行為進行嚴懲,是此次土壤污染防治立法的最大亮點之一。談及為何要從嚴設立法律責任,全國人大常委會法工委行政法室副處長李慎秋介紹説,主要出於多方面的考慮:“首先是落實黨中央提出的用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境的決策,對違法行為嚴懲重罰,突出一個‘嚴’字。其次,是採納了常委會組成人員的審議意見,回應社會關切。此外,這也是和已有的環保法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關法律相銜接、相協調。”

值得一提的是,土壤污染防治法規定,對出具虛假的土壤污染狀況調查、土壤污染風險評估等報告,情節嚴重的違法行為,對單位予以永久禁業,對有關責任人員禁業十年；構成犯罪的,對有關責任人員終身禁業；與委託人惡意串通的單位,還應當與委託人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的土壤污染違法行為,依法追究刑事責任等。

“這主要是考慮到這種違法行為的嚴重性。為了體現過罰相當原則,在追究刑事責任的時候有必要規定終身禁止。”李慎秋指出,土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估等活動專業性很強,在很大程度上都依賴從事這些活動的個人的專業能力和誠信程度。由於法律目前對這些人員沒有實行資質管理,只規定要具備相應的專業能力,不能吊銷其資格證書,所以只能通過禁止從業的處罰,達到讓違法者不能再從事這些活動的效果。

此外,規定禁止從業還可以起到震懾和警示的作用,發揮法律預防違法犯罪的功能。同時,對出具虛假報告的違法行為進行嚴懲,有利於在全社會形成誠實守信的良好風尚,有利於發揮法律的引領和教育功能,也是社會主義核心價值觀入法的生動實踐。“而且,這也是借鑑現行法律一些好的做法和成功經驗,比如,資產評估法和食品安全法等都作了相似的規定,取得了很好的效果。”李慎秋説。

實現多項制度創新

在以預防為主、保護優先、風險管控、分類管理、污染擔責、公眾參與原則的基礎上,土壤污染保護法明確了土壤污染防治規劃,土壤污染風險管控標準,土壤污染狀況普查和監測,土壤污染預防、保護、風險管控和修復等方面的基本制度和規則。可以説,土壤污染防治法有很多亮點值得關注。

突出預防為主,保護優先。土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體,一旦污染,修復治理的難度大、週期長、成本高。為此,法律強化源頭預防,專門設“預防和保護”專章,要求土地使用權人從事土地開發利用、企業事業單位和其他生產經營者從事生產經營活動等,都要採取有效措施,減少和防止土壤污染。同時,在第三章中還按照工業企業生產活動、農業生產活動等不同的特點,有針對性地規定不同的預防措施。另外,還規定加強對未污染土壤的保護,重點保護未污染的耕地、林地、草地、水源地,對於永久基本農田則要進行嚴格保護。

堅持風險管控,分類管理。法律規定要通過普查、詳查、調查、監測、風險評估等措施和途徑,掌握土壤污染的狀況和變化趨勢,為風險管控打好基礎。同時,根據土地的不同用途和污染程度,規定了不同的應對措施、管理手段和管理要求,分類實施以有效地防範和應對土壤污染。

堅持明確責任,從嚴監管。法律合理配置了土壤污染責任人、土地使用權人和政府三者之間的責任,落實企業主體責任,強化污染治理責任,明確政府及其相關部門的監管責任。同時,還賦予監管部門查封、扣押等權力,規定土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的,土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。地方人民政府及其有關部門可以根據實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。

堅持科學合理設計,規定工作流程。法律規定對土壤污染防治工作的各環節、全過程進行監管。通過普查、調查、詳查、監測、現場檢查等,對於地塊可能存在污染風險的,要進行土壤污染情況的調查。此外,法律還根據各個不同環節規定了不同措施,明確採取措施的主體和達到的效果。

堅持源頭把關,加強對敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服務用地直接涉及到人居安全,十分敏感,法律加強了對敏感用地的准入管理,規定土壤用途要變更為住宅、公共管理和公共服務用地的,變更之前要進行污染情況調查,列入建設用地風險管控和修復名錄的地塊,不得作為住宅、公共管理和公共服務用地,從而從源頭上保障大家住得安心安全。

堅持水土一家、水土共治,在對土壤污染進行防治的同時,法律要求加強對地下水污染的防治。比如,明確土壤污染情況調查報告要包括地下水是否受到污染的內容,風險評估報告要包括地下水污染的範圍。對於農用地地塊的土壤污染,影響或者可能影響地下水水源安全的,要制定防治污染的方案,採取相應的保護措施等。（記者朱寧寧 製圖/李曉軍）