改革四十載鑄就“大氣磅礴” ———改革開放40年天然氣體制改革觀察

原標題:改革四十載鑄就“大氣磅礴” ———改革開放40年天然氣體制改革觀察

中國石油北京油氣調控中心技術處油氣儲運專業高級工程師 、國家註冊一級安全評價師姜勇

新中國天然氣產業起步較晚，但發展神速，碩果累累，天然氣產業的高速發展史與改革開放40年的歷史發展高度契合，在天然氣政策領域的改革主要集中在以下四個方面：

一、行政管理體制改革

以十一屆三中全會為標誌，1978年中國開始改革開放。同年3月5日，五屆全國人大第一次會議通過憲法修正案和撤銷石油化學工業部新設石油工業部的議案。

40年來，歷經了石油工業部、能源部、國家石油和化學工業局、國家能源局的管理主體變化，最終形成了現行有效的行政管理體制和格局。

目前，國家能源局油氣司負責天然氣開發規劃、天然氣體制改革和監督管理國家商業天然氣儲備；國家發展改革委法規司負責制定、實施天然氣行業政策和法規；國家發展改革委價格司負責天然氣價格及調整機制，對天然氣門站銷售價格、長輸管道管輸價格進行監管；住建部負責對城市燃氣管網的管理；自然資源部負責管理並實施天然氣資源勘探與開採的生產許可證制度。

綜上所述，經過40年的發展，天然氣產業行政管理體制由粗到細，由一個部門到多個不同政府部門分工協作，共同形成有效合力，為天然氣產業的發展提供了政治體制保障。

二、天然氣價格改革

曾經有評論説，上網電價和天然氣 價格改革是中國資源價改中的最後兩個難題。我國氣價改革的目標是放開氣源和銷售價格，提高天然氣資源配置效率。

在黨和政府領導下，天然氣價改從上世紀80年代開始的計劃內、外兩種價格，“天然氣商品量常數包乾”，到取消氣價“雙軌制”，改為“兩檔氣價機制”，再到“先非居民後居民”“先試點後推廣”“先增量後存量”“邊理順邊放開”等不同階段，目前基本理順了非居民用氣價格，實現了由市場主導形成的價格機制。

2018年5月，國家發展改革委下發了 《關於理順居民用氣門站價格的通知》，首先是銜接了居民用氣價格和非居民用氣價格機制，其次是將居民用氣價格改為浮動制，然後是降低了天然氣增值税税率並公佈了《各省(區、市)天然氣基準門站價格表》。

改革開放40年來，氣價改革政策的成果：一是提高了國內自產和進口天然氣的積極性，增強了資源供應保障保供能力，所謂“氣荒”現象基本消除；二是促進了油氣、電煤、新能源的資源整合配置，推動了落後產能淘汰和產業結構升級；三是理順了天然氣產業鏈各環節利益關係，提高了天然氣利用效率；四是根據不同能源價格波動變化，精準降低非居民用氣價格，尤其是十八大後降低用氣企業成本1200億元以上。

三、現代企業制度改革

1978年，各大油田（石油伴生氣）、氣 田等天然氣產業單位劃歸新成立的石油工業部，邁開了打破“政企不分”這一計劃經濟模式特點的改革步伐。

1982年1月30日，《中華人民共和國對外合作開採海洋石油（天然氣）資源條例》頒佈，海洋石油和天然氣產業成為中國改革開放後第一個全方位對外開放的工業行業，該《條例》以立法形式授予中海油在中國對外合作海區內進行石油和天然氣勘探、開發、生產和銷售的專營權，全面負責對外合作開採海洋石油和天然氣資源業務。這是改革開放以來大型國企最早採用國際通行產品分成合同模式對外合作開放的。

1982年2月15日，以原石油工業部所屬海洋石油勘探局為班底成立中國海洋石油總公司，隸屬石油部；1983年2月19日，成立中國石油化工總公司，直屬國務院領導；1988年9月17日，原石油部（當年撤銷）改組為中國石油天然氣總公司，直屬國務院領導；同時，中國海洋石油總公司從隸屬於石油部升格為直屬國務院領導，自此形成了“三桶油”協同發展的局面，加速了中國天然氣企業由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。

1998年前後是國有企業最困難時期，全國三分之二國有企業處於虧損狀態，利潤總額只有213.7億元，在此背景下黨和政府迎難而上加速改革：1998年7月中國石油天然氣總公司改組為中國石油天然氣集團公司；中國石油化工總公司改組為中國石油化工集團公司；1999 年2月陝西省延長石油工業集團公司重組完畢掛牌運營；1999年開始，中海油也着手開展資產重組。這一系列組合拳打下來，徹底完成了“政企分離”的機構改革目標，將從事天然氣產業的能源國企所承擔的行政管理職能全部取消，卸掉包袱乾乾淨淨地投入到全球化市場經濟的浪潮中，為了與國際接軌，“四桶油”陸續進行股份制改造，完成了境內外上市工作。

2003年4月6日，國務院國有資產監督管理委員會成立，“三桶油”作為央企納入國資委管理，延長石油作為地方國企納入陝西省地方國資委管理，自此國有資產監管體制、國有企業運行機制、國有經濟佈局結構發生了根本性變化，十五年間，以“三桶油”為代表的國企撐起了國民經濟和社會發展的堅強脊樑！2003年國資委成立時進入《財富》世界500強的國資委系統監管企業只有6家，營業收入最多的中石油僅名列第69位。轉眼到2018年全球財富500強榜單：中石化排名第三，中石油排名第四；中海油排名87。

上榜中國公司達到了120家，已經非常接近美國（126家），所有這些成績都和改革開放以來中國石油天然氣企業不斷深入改革建立現代公司治理企業制度是分不開的。

四、產業宏觀政策改革

1978年成立石油工業部當年，我國原油產量歷史上首次突破1億噸，但由於新 增油氣儲量銜接不上，1979年和1980年原油生產連續兩年呈下降趨勢，火上澆油的是1981年國家壓縮基建投資，給石油部的投資只有1980年的一半。面對困境，中國石油人迎難而上，站在改革潮頭果斷借鑑了中國農村家庭聯產承包責任制的主要形式——— “包乾到户”經驗。

1981年，中國改革開放史上整個工業戰線第一個行業包乾方案出台，這一戰略性重大改革舉措結出了豐碩的成果，其中之一就是對天然氣行業的資金投入。

歷史上天然氣一直被認為是石油的副產品，“先油後氣”的傳統觀念導致石油和天然氣資源勘探和開發投入不均衡，尤其是在投資緊張的時候，連石油產業都保障不了又何談天然氣產業，正是因為此次改革，超額部分出口創匯全額留成用於進口先進技術和石油天然氣設備，尤其是在保障原油產業的投入前提下，國內外油價差額中的一部分用作天然氣勘探開發基金，刺激了天然氣產業的跨越式發展。

石油大包乾改變了傳統計劃經濟對油氣田的“統收統支”，使企業有了自主決定投資分配的一定權利，帶來了活力和積極性，促進了生產力的發展，尤其是大河水漲小河滿，惠及了天然氣行業資金投入，奠定了現在天然氣工業飛躍式發展的基礎。

改革開放40年來，天然氣發展戰略經歷了“重油輕氣”“以氣養氣”“油氣並舉”“油氣並重”再到“主體能源”的螺旋式上升發展之路。尤其是2017年十三部委聯合發佈《加快推進天然氣利用的意見》明確提出，要逐步將天然氣培育成為我國現代清潔能源體系的主體能源之一，力爭到2020年使天然氣在一次能源消費結構中的佔比達到10%左右，到2030年使天然氣在一次能源消費結構中的佔比提高到15%左右。

為鼓勵天然氣產業的發展，首先是在天然氣資源税政策方面進行了改革。

2010年6月財政部下達了 《新疆原油、天然氣資源税改革若干問題的規定》，其中對天然氣資源税從原來的從量計算徵收改為 “從價計徵”，税率統一為5%，同時為鼓勵非常規天然氣產業的發展，對高含硫天然氣資源税減税40%。

其次，對非常規天然氣產業進行政策改革。1996年後對煤層氣的勘探開發優惠扶植政策陸續出台，比如煤層氣免收資源税、政策補貼、所得税抵扣等措施。

另一方面體現在政策上。2007年國家發展改革委頒佈中國第一個《天然氣利用政策》（逐年更新發布）、2011年《關於發展天然氣分佈式能源的指導意見》出台、2012年《天然氣發展“十二五”規劃》發佈、2016年《能源發展“十三五”規劃》和 《能源生產和消費革命戰略（2016~2030）》的印發等，充分發揮了政府宏觀調控作用，很大程度上優化了能源消費結構，為天然氣成長為“主體能源”保駕護航。

天然氣產業發展成為 “主體能源”除了依靠政策支持，更要依靠體制深化改革來“兩條腿走路”。2014年2月，國家能源局的《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》和國家發展改革委的《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》相繼發佈；2017年5月《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》出台；2018年8月《油氣管網設施公平開放監管辦法》向社會公開徵求意見，這些都為提高天然氣管網等油氣基礎設施利用效率、促進天然氣市場主體多元良性競爭引進社會資本進入“混改”釋放了積極的信號。

結束語

2017年中國天然氣淨進口量約920億立方米，位居世界第二；消費量約2400億立方米，位居世界第三；產量約1500億立方米，位居世界第六；探明儲量約5.5萬億立方米，位居世界第九，這些天然氣領域的成就向黨和人民交上了滿意的答卷。縱觀改革開放40年來中國天然氣產業從小到大、由弱變強、反次為主的發展歷程，改革紅利碩果累累，傾注了黨和政府對天然氣領域的關心、印證了黨和政府深化油氣體制改革的決心、落實了黨和政府“能源革命”高屋建瓴的戰略方針，既有力保障了中國的能源供應安全，又有效促進了工商業經濟的發展。而天然氣體制改革將永遠在路上，必將迎來美好的明天。