多地總結宅基地改革試點經驗宅基地使用權放開可期

2018-11-22

本報記者宋興國北京報道

導讀

從各地經驗來看，宅基地“三權分置”試點一年來，在全國各地已有地方開展了初步嘗試。相關農户可從使用權流轉中獲得租金、股息、紅利等多項收入。

“三塊地”改革進入倒計時，作為其中最受關注的一部分，宅基地如何放開？

21世紀經濟報道注意到，11月以來，江西鷹潭、浙江温州、麗水等多地，開始總結宅基地改革試點經驗，利用宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革試點，在不違背中央“城市居民不得購買宅基地”的底線下，進行了多種嘗試。

不斷放鬆與不變底線

一直以來，宅基地相關改革，被認為是在“三塊地”改革中，相對最為滯後一部分。

21世紀經濟報道注意到，近年來，中央及各級主管部門對宅基地的政策放鬆力度，正在不斷加大。

2016年，原國土部等五部委發佈《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制的實施意見》，提出要結合農村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落户人員在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地。

2017年底，原國土部印發《關於支持深度貧困地區脱貧攻堅的意見》又提出，允許深度貧困地區可以探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閒農房及宅基地。

2018年1月，原國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會議上提出，要完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農户資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

11月19日，國家發改委印發《關於總結推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點階段性成果的通知》則在宅基地“三權分置”的基礎上再次強調，要鼓勵盤活利用閒置宅基地和房屋。

同時，隨着宅基地使用權流轉在試點地區進一步推開，“城市居民不得購買宅基地”這個一直以來宅基地改革的底線儘管未有鬆動，但表述方式有所改變。

11月初，最高人民法院發佈《關於為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》提出，對於違規違法買賣宅基地、違反土地用途管制、工商企業和城市居民下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館的行為，依法認定無效。

顯然，對於城市居民利用宅基地使用權做非別墅大院和私人會館的其他合規用途的，意見並未表示反對。

對此，全國政協經濟委員會副主任楊偉民近日在參加活動時呼籲，“允許農村進城落户的人口在全國範圍內出售宅基地的使用權，他的收入可以用於在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地使用權。”

楊偉民指出，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當於目前所有城市建成區的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此，拿出一小部分農村空置的宅基地轉為城市居住用地，可以大幅度降低地價，“應該賦予農户對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。”

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥告訴21世紀經濟報道，中央一直堅持“城市居民不得購買宅基地”的底線，與我國城市化進程不徹底、不穩定有關。我國特有的農民工現象，使得我國的常住人口城鎮化率高於户籍人口城鎮化率。但對於這些農民工而言，並沒有享受到與城市人口相同水平的福利保障，比如職工養老保險和保障性住房等，在這種情況下，宅基地實際上承擔了農民工的住房保障作用，為進城農民工起到了“最後的退路”作用。

各地“三權分置”

從各地經驗來看，宅基地“三權分置”試點一年來，在全國各地已有地方開展了初步嘗試。

以浙江麗水為例，當地已確權登記農村宅基地42.32萬宗，約有16.2萬宗農村宅基地處於閒置或半閒置狀態，約佔宅基地總數的1/3，閒置宅基地面積約4.5萬畝，宅基地閒置情況嚴重。在開展了宅基地三權分置試點後，麗水通過“三權分置”，全市已經辦理“宅基地及房屋使用權”證書27本，辦理抵押登記9宗，貸款金額220萬元。相關農户可從使用權流轉中獲得租金、股息、紅利等多項收入。

而此前一些地區曾推出單純的宅基地退出試點，效果並不理想。2016年6月，安徽省發佈《關於去庫存促進房地產市場穩定發展的實施意見》，對農民自願退出宅基地給予貨幣補償。

有安徽土地研究人士告訴21世紀經濟報道，這一套交易和補償機制，實施效果不甚理想。對於進城購房農民而言，由於宅基地入市預期可能性和遠高於補償價格的潛在價格，使得退還和交易宅基地的積極性不高。而對於本集體經濟組織內部的宅基地潛在受讓人而言，一方面擁有受讓資格的農户不多，另一方面傳統的宅基地申請過程並不需要花錢。沒有外部資本的引入，轉讓兩端的積極性缺乏，使得宅基地在同一集體組織內部的流轉很難。

因此，宅基地“三權分置”，讓農民可以在保有所有權和資格權的條件下流轉使用權，將宅基地用作支持鄉村民宿、養老休閒、文化教育等產業的模式，成為一些試點先行地區的主要模式。

不過，上海交通大學城市科學研究院院長劉士林看來，這也需要因地制宜，對於大城市周邊和東部發達地區，對宅基地的需求可能較大，使用權流轉的可能性也更大，但在中西部地區，城市化水平低，對宅基地的需求小，即使進一步開放宅基地流轉，對當地城鎮化水平提高的作用也有限。

而李國祥則研究發現，在浙江等東部省份，試點探索農民權益自願有償退出機制的過程中，農民往往願意退出宅基地而不願意退出承包地，因為這些地區宅基地價值高、退出收益高，而保留承包地則保留了生產工具，同時當地城網密佈，一些小城鎮距離承包地距離不遠，也方便了農民在沒有更好工作選擇的時候繼續務農。