加州大火，美國救災體系失靈了？

【環球時報綜合報道】在持續降雨的幫助下，美國加州的山火終於不再肆虐——當地消防部門25日宣佈，北部山火已完全受到控制。這場被認為是加州史上破壞力最強的山火，兩週多來共造成近90人死亡，至今仍有200多人失蹤。搜救工作仍在持續，災後重建之路更是漫長，但從火災爆發並擴大，到總統視察災情時與地方官員打嘴仗，再到靠天降大雨解決問題，加州經歷了一個混亂狼狽的11月，甚至有人説一場山火燒出一個“不為人知的美國”。作為全球唯一的超級大國，而加州又是全美最富裕的州，美國為何對這場火災徒嘆奈何？是真的無能為力，還是應急救災制度存在問題？

天災，人禍？加州山火為何擋不住

“世界上最強大的國家為何擋不住熊熊野火？”“從星星之火，到似乎無法阻擋的燎原烈焰……火光沖天，濃煙滾滾，如同末日來臨，到底這是天災還是人禍？”這是英國廣播公司近日在一篇報道中發出的疑問，談的正是25日才被完全控制住的美國加州山火災害。

所謂加州大火，並不是一場火，而是全州多地幾場規模大小不一的火。其中最嚴重的是本月8日在加州北部突然燒起來的“坎普大火”，已造成80多人死亡。據加州當局統計，“坎普大火”還燒燬1.4萬所民宅及數百棟其他建築。

加州最早有死亡記錄的山林野火，是1933年的洛杉磯格林菲斯公園大火，造成29人死亡。從1933年到2018年11月，加州導致死亡4人以上的山林野火共有21起。去年10月，北加州的大火把納帕谷附近燒成一片“末日景象”，44人遇難;去年12月，南加州發生災難性的“托馬斯”大火，被《紐約時報》稱為“猶如火山噴發一樣”。

山火頻發，讓負責山林野火預防、撲救的加州林業和消防局遭受越來越多的批評。加州林業和消防局是美西地區最大的全方位服務所有風險的消防部門，擁有1.2萬名各類員工，2017/2018年度預算為23億美元。該機構規模如此之大，為什麼山火損害越來越嚴重？

對於這次的山火災害，很多人提到氣候變化的影響，這被認為是加州山火一直肆虐的主因。《環球時報》記者常住加州，對此深有體會。近十幾年來，加州氣候一直炎熱乾燥，這樣的氣候有助於山林野火迅速燃燒蔓延。特別是每年9月中下旬到年底，加州會進入“聖安納焚風”季，一陣陣乾燥、強勁的大風由加州北部的大盆地吹向西部海岸。而2018年是加州有史以來最熱的一年。

但不少人認為，“人禍”加劇了火災的殺傷力。由於產業轉型和政策吸引，加州人口較上世紀70年代翻了一番，許多開發商和個人越過消防警戒線，在靠近密林的山地建造房屋，“養老經濟”和“娛樂經濟”導致一些鎮子居民結構畸形。比如這次遭大火洗劫的天堂鎮，建在森林裏的山脊上，兩側是下降的峽谷，該鎮居民25%在65歲以上，應對緊急情況能力不足。

消防專家使用術語“wildlife—urban interface”(WUI)來指人類建築與未開發自然土地相遇或交織的區域。根據官方數據，1990到2010年，加州的“WUI”增長了20%。有環境科學家評估，在2000至2050年間，在加州火災風險最高的地區可能會建造120萬所房屋。住房所需的基礎設施帶來危險，已經有輿論懷疑，架空電力線是導致這次南北加州最致命野火的原因，加州公用事業委員會已經對南加州愛迪生電力公司和太平洋煤氣及電力公司展開調查。

外來人口比例畸高，管理又跟不上，人為因素造成的火情佔比逐年大幅提高。更關鍵的是，作為政治博弈最激烈的州，加州許多必要的措施被政治扯皮給耽誤了：今年稍早，有州議員提出，連年乾旱導致逾1.3億株樹木枯死，若不清理將構成嚴重火災隱患，但這一議案卻因州議會在“環保議題”上僵持不下胎死腹中。

加州林業和消防局雖實力強勁，但任務繁重。統計數據顯示，在2013至2017年間，加州發生山林野火5750起，消防員們在火災季節疲於奔命。其間，他們還要處理包括建築物和車輛火災、緊急醫療救助和排除毒害物質等各類緊急案件46萬起，平均每年9萬多起。正因為如此，在坎普山火爆發後，由於人手不足，一開始只能救人及疏散人口。加州林業和消防局常年保持600人的志願者隊伍，但無濟於事，這次甚至出動數百名囚犯參與救火。

此外，出於“名人效應”，當“天堂火災”和伍爾西火災一北一南幾乎同時發生時，大量注意力和資源被吸引到災情明顯輕得多但住滿了名人的南部，而更需要支援的北方卻“燈下黑”了。

值得一提的是，美媒還報道了一些富人別墅僱私人消防員滅火的情況。這也是一個引發爭論的話題。美國全國廣播公司稱，這種做法引起政府部門消防員的不滿，他們認為私人消防員缺乏監管和必要溝通有可能導致火災加劇。

面對大災，總統的角色有點尷尬

“在美國，一般的救災，是州的事務。”中國社會科學院榮譽學部委員陶文釗接受《環球時報》記者採訪時説，美國是一個把權力和財富分散到50個州的國家，同時也把責任分攤出去。

在美國的制度設計中，災害響應工作通常由各州和地方政府負責，聯邦政府僅扮演提供支持的角色。州政府首先要對受災程度進行評估，如果嚴重程度超過了它的承受力，州長將向聯邦政府求助，否則聯邦政府不能直接介入地方救災。在整個運作過程中，聯邦緊急措施署(FEMA)扮演着極其重要的角色。州長通過FEMA向總統送信，請求總統宣佈該州進入災難狀態，從而得到聯邦援助。是否啓動聯邦正式的災難宣告程序由總統決定。

這套機制最大的缺陷在於程序繁瑣、執行力和協調力差，由於中央與地方的協調不力，往往導致在重大災害面前應急救援遲緩的情況出現。以此次加州大火為例，首先從火災防範機制來説就存在很大問題。加州的火源管理除了基本的宣傳和公園張貼通告之外，基本沒有其他措施，全憑民眾自覺。撤離預案也不完善，交通要道竟然出現人員和車輛擁堵現象。

有學者對《環球時報》記者説，上世紀70年代，美國根據南加州的一次火災開發出突發事件的指揮系統，後來又發展出城市版的火災救助指揮系統，把二者整合到一起，世界上很多國家紛紛效仿。但世界上任何一個國家，在救災體系上都會有自己的優缺點，北美式“純專業化”消防體系很適合常見的城市火警處置，面對鋪天蓋地的山林大火卻容易暴露出絕對力量不足、難以集中資源應對等弊端。

不僅如此，關鍵時刻州一級能調動的只有國民警衞隊，甚至聯邦政府能直接支援的也只有海軍陸戰隊等少數紀律部隊，其餘不是需要協商溝通(如鄰州國民警衞隊)，就是要通過兩級議會(如動用正規軍)，甚至沒有一個可以“超越”調動不同體系消防力量迅速支援的機制。曾有專家指出，向國外借消防力量有時都比在國內調動其他增援隊伍效率高。

有意思的是，這次火災還導致聯邦政府和州政府互相指責的情況。特朗普在推特上指責加州森林管理“太差”，“每年花費數十億美元，卻造成這麼多人死亡”“趕快補救，否則不會有更多的聯邦補助了!”加州職業消防員聯盟主席布萊恩·賴斯則反駁道，聯邦政府控制了加州大約60%的森林，然而特朗普還在試圖削減聯邦消防基金，“總統此時發出一種不知情的政治威脅，是對正在前線戰鬥的消防員的侮辱”。

這種小摩擦在以往也發生過，並反映出總統和地方官員在救災問題上的複雜糾葛。很多人都記得，2005年的“卡特里娜”颶風風災，讓時任總統小布什承受了猛烈批評和強大壓力，白宮、國會被迫宣佈對聯邦政府應對是否存在失誤展開調查。但小布什後來在回憶錄《抉擇時刻》中披露，當時路易斯安那州的女州長並不同意聯邦政府來救災。

老布什1992年競選連任，也受到他對“安德魯”颶風反應的傷害，媒體稱應對不力進一步強化了有關他脱離國內問題、對普通民眾漠不關心的説法。但當年與老布什競爭總統大位的克林頓卻批評前者過早趕赴災區，干擾應急救援人員，妨礙幫助民眾的警方的行動。

其實，案例證明，解決山林野火問題，聯邦政府可能指望不上。2007年聖迭戈大火，時任總統小布什前來視察，結果是宣佈進入緊急狀態、聯邦緊急撥款。這次，特朗普到加州宣佈同樣的舉措，最終卻仍是靠天降大雨解決。

“一些野火根本沒法被撲滅”，亞利桑那州立大學教授桑托斯2017年曾在《洛杉磯時報》上撰文稱，在一些情況下，最佳戰略是撤離，否則將付出慘痛代價。2013年，亞利桑那州林業官員曾做出錯誤判斷，最終導致19名精英消防員葬身火海。

“美國救災能力的確比想象的弱”

回看加州11月經歷的這場破壞性極強的火災，美國的防災救災體系有着逃不脱的干係，很多人因此質疑世界第一強國的救災機制何以不靈。這種聲音在以往美國遭遇大的自然災害時也出現過。那麼，該怎麼評價美國的救災應急機制？

“任何一個國家的危機應對和應急系統，都不能保證百分之百應對所有災害或災難。”中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任王宏偉接受《環球時報》記者採訪時表示，“説美國的救災體系存在問題，我覺得這樣的結論不能夠輕易下，但對這場加州有史以來最大的森林火災，美國肯定需要反思。美國國土安全部最起碼要對這起火災事故的預防和救援進行反思。”

陶文釗認為，很難用好或不好來評價美國的救災體系，因為它的體系和制度就是這樣，主要責任在地方。美國曆史上災害和災難很多，比如舊金山的唐人街，在100多年前的大地震和大火中毀掉，它的重建靠的就是地方政府主導。一些相對小的災害損失可能僅通過保險公司就解決了，但大的災難發生後，還需地方政府甚至聯邦政府幫助災後重建。

王宏偉説，美國是社會多元力量對突發事件進行共同治理，各州有國民警衞隊，有志願者，相鄰甚至不相鄰的地區之間會在自願基礎上建立災害互助關係。這種自下而上的響應，儘管有時在應對災害時有不利的地方，但在預防方面還是有長處的，其對於體制外力量的調動更是一大優勢。不過，客觀説，美國的機制在應對巨災上確實存在問題。

對外界來説，美國還存在其他大問題。“世界最強大的國家為什麼讓加州大火蔓延？”德國《焦點》週刊25日感嘆道，美國擁有全球最頂尖的氣候研究團隊，擁有技術最先進的救災隊伍，有可以協助搶險的超級軍隊，然而，在致命的火災面前，美國人顯得很脆弱。這種脆弱在去年颶風“哈維”到來時也能看到。上個月，聯合國減少災害風險辦公室公佈的報告顯示，在1998-2017年間，美國遭受洪水、地震、海嘯、熱浪、乾旱等自然災害的經濟損失全球最大，達9448億美元。

文章稱，在專家看來，美國救災能力的確比想象的弱，關鍵不是缺少硬實力，問題出在規劃和管理上。美國在環保和對抗災害上，沒有歐洲看得遠，美國總統可以輕易退出氣候變化巴黎協定。美國城市發展過快，規劃卻不完善，定居點管理不嚴，在森林地區，富人可以輕易買地造房。在落實措施上，美國當局、州與州之間各自為政，缺乏統籌。此外，美國儘管擁有最先進的人工智能技術，卻沒有將其用到環境保護和抗災上。

德新社25日稱，特朗普長期以來一直嘲笑全球變暖理論，現在加州大火給了他一記耳光。美國新一期“國家氣候評估”報告23日出爐，報告中警告氣候變化對美國的負面影響，如果不做出重大努力，氣候變化將對基礎設施和財產造成越來越大的破壞，並在未來幾十年阻礙經濟增長。

【環球時報駐美國特派、特約記者  張夢旭  孫衞赤 環球時報記者 李司坤 陶短房 青木丁雨晴】