北京大學PPP研究中心主任孫祁祥：PPP模式助力新區建設

中國經濟週刊-經濟網訊（記者 張璐晶） 11月22日至23日，由財政部政府和社會資本合作中心、上海金融業聯合會主辦的“2018第四屆中國PPP融資論壇”在上海舉行，北京大學PPP研究中心主任孫祁祥出席PPP助力新區建設並發表主旨演講。

孫祁祥主任表示新區的建設以1992年上海浦東新區成立為標誌，已有長達26年的發展歷程，實屬老話題，而PPP模式於2013年以後在我國正式興起，至今仍處在不斷完善階段，是我國在發展模式上的一個新探索。將PPP模式應用於新區建設，其本身就是一個與時俱進的新突破。

“新區”的建設和開發一直是中國向縱深推進改革的重要抓手。黨的十八大以後，為適應經濟發展的新常態，國家圍繞區域發展總體戰略，積極制定新區建設方案。從2014年至2017年底，國家先後批覆設立了包括雄安等在內的13個新區，國家級新區總數達到19個。此外，中國(上海)自貿區、中國（海南）自貿區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等特殊功能區也相繼設立。這些新區是帶動區域經濟發展的增長極，協調區域發展的平衡器，深化體制機制創新的試驗地，更是全方位擴大改革開放的國家窗口。

“毋庸置疑，新區的建設和維護需要鉅額資金投入，而單純的政府資金顯然無法勝任，但這恰恰是PPP模式的優勢所在。這一優勢根植於政府和社會資本合作的深層機理。”孫祁祥主任説。

具體來説，一是政府與社會資本在資金使用目標和效率上的不同，是雙方在基礎設施和公共物品領域的合作存在客觀必然性。眾所周知，一個社會的有效運轉，離不開包括交通運輸、環境保護、文教、衞生事業、國防、司法在內的公共物品和基礎設施。那麼公共物品具有與私人物品不同的三個特徵，即效用不得不可分割性，消費的非競爭性和受益的非排他性，使得人們在公共品的消費中，普遍存在經濟學所講的“搭便車”問題。由於基礎設施和公共品領域的投資規模大，投資回報期限長，以利潤為導向的私營部門，通常不願意進入，或者是無力進入。而政府因其不同於企業經營組織的內在規定性和財力約束，在資金使用效率和項目可持續性上又存在不足。

隨着社會的進步和人們生活水平的提高，人們對基礎設施和公共物品與服務的質量要求和多樣性要求會越來越高。社會對政府職能的新要求和政府財力的捉襟見肘，愈發突顯出公共品提供上的困境。而PPP的生命力就在於將政府部門所追求的公平目標和社會資本所追求的效率目標，通過風險共擔和利益共享機制有效結合起來，只要機制得當，政府與社會的夥伴關係，就可以形成良好的互補關係，使政府在宏觀調控、資源的應用能力，公共服務的監督管理經驗方面所具有的優勢，和社會資本在技術、管理、運營等方面所具有的優勢實現疊加，由此有效激活市場的活力和潛力，提升政府的效能，提高公共物品和服務的供給質量，實現公平與效率的統一。

第二，現代金融技術和模式的創新發展，使得金融部門可以針對不同項目，涉及不同的融資方式，並實現不同的管理模式。這一變革帶來了融資規模的可分割性和投資週期的可調整性。由此在相當程度上舒緩了由投資規模大、投資期限長而對社會資本所造成的壓力和限制，進而為其進入公共部門和領域提供了吸引力和可能性。由此可見正是經濟社會發展對基礎設施和公共物品提出的越來越高的要求和現代金融技術和管理的發展所提供的支撐，成就了政府與社會資本相結合的經濟合理性。

新區基礎設施和配套服務的建設，兼具盈利性與公益性的雙重特徵，完全符合PPP的內在機理和要求。由於政府在基礎設施和公共物品中不再具有完全的主導地位，有利於公眾對政府的客觀監督。而社會利益由於回收成本的需要，也會努力提高基礎設施的建設和服務水平。而從現實發展來看，PPP模式與新區模式更是具有內在的高度契合性，因此，應當積極推動大膽應用。

首先，PPP模式當前的主要應用領域與新區建設的核心內容相一致，基本上可以涵蓋新區建設和可持續發展的主要環節。我們以2017年為例，在各行業PPP模式總體成交的項目中，交通運輸類、市政工程類和城鎮綜合開發類佔據了PPP模式成交項目數的前三位。與此同時，所有新區的建設和規劃均強調其經濟發展與綠色環保的結合。而生態建設與環境保護也是PPP模式應用的重要領域之一。醫療，養老、體育、教育等領域更是近年來PPP發展的重點方向。

其次，PPP模式的全生命運行週期可以很好地保障新區項目建設的實際需要和平穩過渡。新區的建設運營週期大多在10—20年，在目前我國黨政幹部的任期多在5—10年的背景下，很難對項目的落實負責到底，由此將影響到新區建設的連貫性和實際效果，而PPP項目以項目的完整週期為生命程度，以各項法規、條例和合同為約束的框架。可以有效避免因政府短期人事變動所帶來的長期不確定性，進而保證新區建設和發展的整體性和連貫性，提高項目的實施效果，顯著增加項目的成功率。

再次，PPP模式契合中央對新區建設與管理機制體制創新的要求。國家級新區是國家層面改革探索和試驗性政策的首選地，對改革開放中的制度創新具有先行先試的示範作用。而PPP亦是“有為政府”與“有效市場”相結合的一種探索。它不僅僅只是一種融資模式，還是產業發展的一個制度創新、更是經濟改革的核心要求“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的重要體現。新區建設將為PPP模式的功能施展提供廣闊的天地；PPP模式也將為新區建設插上騰飛的翅膀，並通過新區的發展帶動區域經濟的全面提升。

綜上所述，通過以充分競爭、按效付費、全生命週期管理等手段，更好地發揮政府與市場各自的作用，優化資源配置，提升效率將是我國未來新區發展的主要路徑。我相信伴隨着雄安新區等新一批國家級新區的新建，PPP模式也將迎來巨大的發展機遇，發揮出前所未有的巨大效能，促進中國經濟持續、健康的發展。