英將表決脱歐協議 學者：前景不樂觀但難言註定失敗

12月11日，英國下議院將在五天的辯論後就英國政府和歐盟達成的脱歐協議進行表決。

由於在英國國內遭遇不小反對聲浪，協議通過議會表決的前景不容樂觀。然而，由於下院很可能不願承擔無協議脱歐的歷史責任，且協議畢竟為英國有序脱歐爭取到重要緩衝期，為英歐未來關係具體談判的順利展開創造了條件，首相特雷莎⋅梅的脱歐協議並非註定失敗。

脱歐協議想要最終生效，需經過英國下院同意、議會立法、歐盟國家同意及歐洲議會批准四道關卡。由於脱歐協議反映了歐盟的強勢地位和訴求，歐盟方面基本不會阻撓協議。根據英國法律，下院的“同意”是英國政府執行脱歐協議的先決條件，下院的態度因此成為現有脱歐協議能否進入下一步程序的決定性因素。

目前看來，脱歐協議通過議會表決的前景不容樂觀。脱歐協議達成後立即在英國政府造成震盪，引發了包括部分保守黨員在內各黨派的巨大反對聲浪。內閣通過脱歐協議次日，包括任職僅4月的脱歐部大臣在內的兩位內閣大臣及另五名官員辭職，首相梅一度因保守黨硬脱歐派領袖莫格（Jacob Rees-Mogg）發起的不信任投票面臨空前下台危機。

過渡期和“後備方案”：各方反對的焦點

事實上，脱歐派和留歐派陣營都存在反對脱歐協議的聲音。那麼，他們究竟反對的是什麼呢？目前的脱歐協議（The Brexit deal）包括兩份文件，一份是將會具有法律約束力的《關於英國退出歐洲聯盟和歐洲原子能共同體的協議》（下稱《退出協議》），以及不具法律約束力的《關於設定歐洲聯盟與英國未來關係框架的政治宣言》（下稱《政治宣言》）。由於《政治宣言》目前僅為大綱且不具約束力，各方的爭論和反對因此集中於《退出協議》，尤其是其中關於過渡期和北愛爾蘭“後備方案”（backstop）的安排。

《退出協議》規定，英國將在2019年3月29日脱歐後享有21個月的過渡期，其間英國繼續留在歐盟關税同盟和單一市場內，可談判並簽署過渡期結束後生效的國際協議。與此同時，英國將喪失歐盟機構成員身份，無權參與歐盟決策，但須接受歐洲法院管轄，遵守一切歐盟規則。過渡期可延長1或2年。

如果英歐雙方在2020年底之前未能達成長期貿易協議，且過渡期未得到延長，“後備方案”將被觸發。屆時為避免北愛和愛爾蘭共和國之間出現“硬邊界”，英國全境將和歐盟處於臨時的“單一關税區”內。退出“後備方案”的決定須由英國和歐盟雙方共同作出。

脱歐派認為這樣的協議未能拿回英國自主權，在貿易等領域賦予了歐盟過多的話語權。由於英國無法獨自退出“後備方案”，英國有無限期“陷在”與歐盟“單一關税區”的可能。此外，由於英國在“後備方案”中將受到“公平競爭環境”的限制，無法發揮競爭性優勢，這份協議因此可能阻礙英國與其他國家達成貿易協議。

一部分留歐派則認為，脱歐協議要求英國繼續遵守歐盟規則，但剝奪了英國參與歐盟決策的權力，同時未以明確措辭表明保證英歐之間繼續“無摩擦”的貿易，因此還不如留在歐盟時的情況。

還有一小部分人希望舉行第二次公投以徹底阻止脱歐進程，他們的理由是，2016年公投時英國人民尚不清楚脱歐的具體結果，他們現在有權對脱歐協議進行“最後裁決”。

成敗繫於議員能否看到協議給英國帶來什麼

脱歐協議通過下院表決至少需320票。各黨派的一些資深人士估計，即便將生病和缺席議員數計算在內，也需305票。據BBC計算，目前保守黨內有超90名議員公開反對協議，北愛爾蘭的民主統一黨（DUP）也因擔心北愛與英國其餘地區分化明確反對協議（10票）。可能投贊成票的保守黨議員數為234，即便計入可能支持協議的工黨議員15票，梅還需爭取71票（或56票）。在不利的輿論氛圍、多名前政要公開反對協議的情況下，梅政府的任務頗為艱鉅。

從英國目前的輿論來看，反對協議的聲音大大蓋過了支持協議的聲音。梅政府的立場也有所鬆動，允許議員們12月11日表決政府動議前表決六份修正案，其中很可能包括要求進行第二次公投以及重新和歐盟談判的修正。現有的脱歐協議似乎“註定”要失敗。

筆者認為，目前還無法作出“註定”要失敗這樣篤定的結論。下院仍可能因為不願承擔無協議脱歐的責任，並在梅政府的爭取和分化下通過協議。

首先，*英國和歐盟領導人堅持一致立場，將脱歐協議被否決與無協議脱歐捆綁，對英議員進行“極限施壓”。*歐盟領導人已反覆且明確表態不會重啓談判，現有協議被否決將等於無協議脱歐或繼續留在歐盟。儘管允許議員提出並表決修正案，梅已多次作出和歐盟一致的表態。近日英國財政部和央行陸續發佈分析報告，預計“硬脱歐”將在數年內重創英國經濟，甚至可能引發二戰以來最嚴重的金融危機。脱歐日期日益逼近，考慮到後續程序所耗時間，梅的脱歐協議一旦被否決，無協議脱歐的風險將急劇升高，而這是大多數議員和主要黨派都不願看到的結果。實際上，許多觀察者認為，即便在11日的表決中否決了協議，議會也很有可能在巨大壓力下在第二次投票中通過協議。議會的聖誕和二月休會期將至，時間已經所剩無幾了。

其次，*英國政府正在動用多種手段籠絡人心、全力造勢，以爭取民意和搖擺議員，下院立場可能重新分化組合。*按照已知程序，包括12月11日當天，下院將在表決政府動議前進行5天辯論。協議此前已得到英國工商界領袖支持，梅政府近日亦頻頻採取攻勢，在全國範圍和各界展開大規模遊説活動。為爭取並分化部分不滿議員，梅政府更採取迂迴策略，支持議員提出賦予下院和北愛議會在是否啓動“後備方案”方面發言權的修正案。一旦梅政府的遊説和分化取得成效，搖擺議員否決協議的動力將顯著下降。

筆者認為，對議會投票持高度悲觀態度，甚至認為梅協議必敗無疑的觀察者，忽略了英國在這份協議中獲取到的東西。

實際上，梅政府的脱歐協議並非歐盟的勝利、英國的失敗。這份協議畢竟保障了英國在歐公民的基本權利，爭取到了21個月的過渡期，確保愛爾蘭島上不出現“硬邊界”，進而保證了得來不易的北愛和平進程，提供了英歐目前急需的“確定性”。這對英國經濟的平穩過渡及英國國家的和平穩定至關重要。同時，該協議基本兑現了英國人民在脱歐公投中表達的要求，即結束英歐人員自由流動（儘管是過渡期結束後），英可自主締結過渡期結束後生效的貿易協議等等。

在脱歐問題上，英國的社會和議員確實高度分裂，在什麼樣的脱歐才符合英國的利益上也無法達成一致。相當一部分議員自己大概也不清楚自己的心意將會發生怎樣的變化。“有信心取勝”的梅政府大概也只能“盡人事，聽天命”。但確實有理由認為，英國議員將在表決前越來越強烈地意識到，英國無法取得令各方都滿意的協議，必須為其兩年多前的公投結果付出相應代價，接受當前的協議最為現實。

（作者系中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）