全國碳市場建設諸多“攔路虎”待破

12月20日，全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場”）正式啓動一週年。按照計劃，2019年將進入模擬運行期。“全國碳排放權交易市場條例草案已經形成，並已經過多輪修改。我們正在和相關部門積極溝通協調，加快推進條例的出台進程。”生態環境部氣候司履約處副處長王鐵在當日的“新環境下的國家碳市場：回顧與展望”媒體研討會上透露，下一步將梳理確定首批納入全國碳市場的重點排放單位名單。

值得注意的是，新形勢下全國碳市場建設面臨着火電虧損、電改協調等諸多“攔路虎”。業內專家建議，應從頂層設計的角度來統籌碳市場與電力行業、環境管理等政策的融合，未來亟需擴大行業的覆蓋範圍。

碳市場是一項基於市場機制來實現温室氣體減排的政策工具，是深化生態文明體制改革的迫切需要。在前期試點的基礎上，2017年12月19日，國家發改委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，我國碳排放交易體系正式啓動，以發電行業為突破口，分基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三階段。

今年4月，應對氣候變化工作的職能由發改委劃轉到生態環境部，氣候司也進行了整體轉變。據介紹，過去的一年，其研究制定了包括碳市場管理辦法，企業碳排放管理辦法，核查機構管理辦法等條例配套制度的相關方案；初步組建了各個企業的碳排放系統，組織研究設計了全國碳排放權註冊登記系統和交易系統的方案；研究制定發電行業配額分配方案，研究全國碳市場運行測試方案，啓動了發電行業的碳排放交易技術指南編制工作。

對於下一步的工作安排，王鐵表示，將加快建立完善全國碳市場制度體系。根據本輪機構改革的實際，對已經出台但不宜繼續使用的規章、規範性文件進行修訂，對碳排放有法可依，有章可循。儘早將國家核證自願減排量納入全國碳市場。同時，加快推進全國碳市場的基礎設施建設，對碳排放數據報送系統進行優化完善，對全國碳排放權註冊登記系統和交易系統的建設方案抓緊進行優化評估，研究提出組建註冊登記系統和交易系統管理機構的相關方案。此外，在完成制度制定、技術準備、基礎設施建設等工作後，還將組織相關的運行測試，對碳排放權交易市場運行的各個環節進行檢驗，查漏補缺，不斷完善相關制度設計，力爭早日實現上線交易。

值得注意的是，建設全國碳排放權交易市場是一項非常複雜的系統工程，尤其是在新形勢下有諸多難題待解決。據《經濟參考報》記者瞭解，在電煤價格全程高於國家發改委規定的綠色區間的情況下，今年火電行業虧損面仍接近一半，預計全年累計虧損數百億。

“當前發用電計劃逐步放開，火電企業開始自主參與電力市場化交易，而且在清潔能源加大利用的情況下，火電機組利用小時數逐年降低，面臨着一定的經營壓力。在這種情況下，碳市場成本怎麼傳導，難度會進一步加大。”國網能源研究院有限公司副總工程師兼企業戰略研究所所長馬莉稱。

華能碳資產經營有限公司總裁助理鍾青認為，如果全國市場配額的分配仍然與試點地區分配鬆緊程度類似，短期來看碳市場發展對火電行業經營不會構成特別大的影響，但從中長期來看，將給整個行業發展帶來根本性、變革性的影響。

與此同時，新一輪電改在發電和售電側同時引入競爭，開展中長期交易，8個省電力現貨市場試點也在推進過程中，預計明年上半年都要進入試運行，未來可能進一步增加或推廣。

“電力現貨市場試點和碳市場試點的範圍不一樣，會導致一些問題，比如不同省份。”馬莉指出，市場化電力交易下發電出力和電力流向的不確定性提高，導致發電企業對碳排放的預測難度會加大。而且，市場主體多元化帶來了碳市場的定位和履約的問題。在她看來，碳市場和電力市場同時推進，要充分考慮兩個市場的協調發展問題。

面臨挑戰的還有與碳市場、可再生能源市場以及排污交易市場等的融合。清華大學能源環境經濟研究所副教授周劍表示，國內可再生能源的支持政策即將轉向，傳統的固定電價補貼政策將退出歷史舞台，未來將施行以配額制加綠證的政策機制。全國碳市場建設進程需進一步加快，擴大行業的覆蓋範圍，同時，頂層建設方面還要進一步加強，需要考慮跟未來其他政策的融合問題。據悉，京張地區將試點銜接綠電交易和碳交易。

生態環境部環境規劃院環境政策部主任葛察忠也認為，新一輪政府體制改革為污染控制和氣候變化協調治理提供體制支撐，這只是一個開始，目前在協同方面還需要進一步溝通、明確、落實，可以從體制、法律基礎、交易制度、交易平台、跟蹤核定機制、信息披露等方面進行協同和整合。

興業銀行首席經濟學家魯政委則建議，在配額方面要有合理的機制，特別不能出現過剩。同時，未來碳市場亟需拓展到更多的行業。此外，在市場建設體系方面，應放開市場準入，主要是二級市場的交易。

能源基金會（美國）北京辦事處總裁鄒驥認為，可以從五個標準評判碳市場是否成功、是否有效：第一，碳價的預期是不是足以提供有效的減排和低碳技術研發創新的刺激；第二，對投資是不是具有顯著的引導作用；第三，市場監管是不是完備，市場秩序是不是井然；第四，市場規模和資金流量大；第五，市場關聯與對整體經濟的影響。