人大法工委建議廢除收容教育，盤點那些“收容“制度

12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀在作關於2018年備案審查工作情況的報告時指出，目前啓動廢止收容教育制度工作時機已成熟，建議有關方面適時提出相關議案。

社會各界呼籲多年後，針對賣淫、嫖娼人員的收容教育制度或將走向“壽終正寢”。收容教育之外，還有收容審查、收容遣送、收容教養等制度，它們有何區別，而今存廢幾何？

收容教育：針對賣淫、嫖娼人員

為了嚴禁賣淫、嫖娼，嚴懲組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子， 1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》，這一局定被認為收容教育確立之初的法律依據。

根據規定，對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。

1993年9月，根據上述全國人大常委會規定，國務院制定發佈《國務院關於賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，根據規定，收容教育，是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以外進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。縣級公安機關決定即可決定收容教育，收容教育期限為6個月至2年。

2014年5月，演員黃海波因嫖娼被決定收容教育引發對收容教育制度的關注。近年，廢除收容教育制度的呼聲不斷高漲。

最近的2018年全國兩會，全國政協委員、全國律協副會長朱征夫再次建議廢除收容教育制度，對收容教育制度進行合憲性審查。朱征夫認為，按照《立法法》第八條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。《立法法》第九條也規定，第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。因此，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，不能授權國務院制定行政法規，國務院制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》中有關限制人身自由的內容均超越了《立法法》規定的國務院的立法權限。

這次全國人大常委會法工委主任沈春耀在談及備案審查工作時直接建議廢除收容教育制度，可以期待的是，距離收容教育制度廢除已經不遠。

收容審查：針對流竄犯罪

收容審查制度的確立可以追溯到1980年2月19日,國務院頒佈的《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》。根據通知，對於有輕微違法犯罪行為又不講真實姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結夥作案嫌疑需收容查清罪行的人，送勞動教養場所專門編隊進行審查。

上述通知顯示，收容審查最早實行於1961年：“ 一九六一年以來，經黨中央、國務院先後批准，各地公安機關對輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子採取了強制勞動和收容審查的措施。”

1985年公安部發布《關於嚴格控制使用收容審查手段的通知》，通知中稱，收容審查是黨中央、國務院批准的公安機關用來對付流竄犯罪分子和流竄作案嫌疑分子的重要手段。它是對那些在刑事拘留時限內無法查清主要罪行和取得必要證據的嫌疑人所採取的強制性行政審查措施。

通知也點明這一制度的弊端：不少地方收容審查對象的範圍偏寬，把一些本應採取治安拘留、刑事拘留或依法逮捕的人犯，為了圖省事，減少辦理法律手續的麻煩，也予以收容審查；加之收審時間一般偏長，以致形成以收審代替偵查、代替刑罰的不良現象。通知明確要求收容審查對象，應嚴格控制在有流竄作案嫌疑的，或有犯罪行為又不講真實姓名、住址，來歷不明的人這個範圍之內。

根據通知，收容審查的決定須經縣級以上公安機關的黨組、黨委批准，最長審查期限不超過三個月。

因為刑訴法沒有賦予公安機關行使這一職能的權力，加上公安機關在採用這種措施的實踐中出現了適用範圍擴大、審查方法違法、收容時間超限等現象，收容審查也飽受爭議。

1996年3月修訂的刑訴法被認為廢除了收容審查制度，新修訂的刑訴法規定，公安機關對被拘留的人，認為需要逮捕的，應當在拘留後的三日以內，提請人民檢察院審查批准。在特殊情況下，提請審查批准的時間可以延長一日至四日。對於流竄作案、多次作案、結夥作案的重大嫌疑分子，提請審查批准的時間可以延長至三十日。人民檢察院應當自接到公安機關提請批准逮捕書後的七日以內，作出批准逮捕或者不批准逮捕的決定。人民檢察院不批准逮捕的，公安機關應當在接到通知後立即釋放，並且將執行情況及時通知人民檢察院。對於需要繼續偵查，並且符合取保候審、監視居住條件的，依法取保候審或者監視居住。

公安部當年6月下發通知要求抓緊做好取消收容審查的各項工作。要從嚴控制使用收容審查，凡是可以採用刑事強制措施的，就不要用收容審查。對現有被收容審查人員要進行全面、徹底的清理，對已超過三個月的在押收容審查人員，該逮捕的逮捕，該勞動教養的送勞動教養，對證據不足的犯罪嫌疑人該放的放，該作其他處理的作其他處理，堅決糾正超期羈押的現象。“７月份以後原則上不再辦理批准收容審查的延期手段。從１０月份開始，將收容審查人員的羈押期限控制在１個月以內，收容審查的對象按照新的逮捕、拘留條件執行。進入１２月份，要提前做好收容審查人員的轉拘留和轉逮捕的準備，不能轉拘留、逮捕的，月底前要全部處理完畢。”

收容遣送：最初針對流浪乞討人員

關於收容遣送，1982年國務院發佈《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，明確對家居農村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的、其他露宿街頭生活無着的予以收容、遣送。在大城市、中等城市、開放城市和其他交通要道流浪乞討人員多的地方，設立收容遣送站。隨後民政部公安部聯合制定印發了實施細則， 收容遣送站要及時組織遣送。被收容人員留站待遣時間：省內的一般不超過十五天；外省的一般不超過一個月。

1991年，國務院《關於收容遣送工作改革問題的意見》的出台，收容對象被擴大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩定收入），即無身份證、暫住證和務工證的流動人員。要求居住3天以上的非本地户口公民辦理暫住證，否則視為非法居留，須被收容遣送。

2003年3月大學畢業生孫志剛在前往網吧的路上，因缺少暫住證，被送至廣州市“三無”人員（即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）收容遣送中轉站收容。次日，孫志剛被收容站送往一家收容人員救治站。在這裏，孫志剛受到工作人員以及其他收容人員的野蠻毆打，並於3月20日死於這家救治站。

事件在掀起了對收容遣送制度的大討論，引發了對收容遣送制度的反思和抨擊，並發展為違憲審查機制的討論。

孫志剛離世3個月後，2003年6月20日，《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》公佈，40天后，飽受爭議卻實施20年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。至此，以“自願求助，無償救助”為原則的救助管理制度取代了強制性的收容遣送制度。救助管理站也改為直屬民政部門，公安機關不再參與管理。

收容教養：針對犯罪不予刑事處罰的未成年人

與收容教育、收容審查、收容遣送等不同，收容教養是有明確刑法依據的法律制度，根據刑法規定，因不滿十六週歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。

《預防未成年人犯罪法》也規定，未成年人因不滿十六週歲不予刑事處罰的，責令他的父母或者其他監護人嚴加管教；在必要的時候，也可以由政府依法收容教養。未成年人在被收容教養期間，執行機關應當保證其繼續接受文化知識、法律知識或者職業技術教育；對沒有完成義務教育的未成年人，執行機關應當保證其繼續接受義務教育。解除收容教養、勞動教養的未成年人，在復學、升學、就業等方面與其他未成年人享有同等權利，任何單位和個人不得歧視。

2018年12月，12歲的湖南益陽沅江市泗湖山鎮少年吳某康弒母9天后被警方釋放，其親屬表示想把他送回學校繼續接受教育，卻遭到了家長們的反對和擔心。關於少年的歸屬問題，收容教養制度引發關注，

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華此前接受澎湃新聞採訪時指出，上述法律規定彙總，何為“必要的時候”缺乏系統具體的規定。從法律層面而言，對於未滿十四周歲、涉嫌刑事犯罪的青少年的教育矯治，確實存在制度空白，他呼籲加快對《預防未成年人犯罪法》進行修訂，進一步明確“青少年接受收容教養，由哪個政府部門決定、在哪收容、如何進行”。

除了配套法規和規章的缺失，影響到收容教養制度正確有效實施的，還有收容教養機構數量的不均。中國政法大學青少年犯罪研究所所長皮藝軍告訴澎湃新聞，在一些省份，僅在省會城市設有收容機構，對於縣城甚至山區的涉罪青少年而言，要實現收容存在難度。