一個廉價而強大的工具來打擊住房隔離 - 彭博社

南卡羅來納州查爾斯頓的一個低收入公寓綜合體。根據哈佛經濟學家拉傑·切提（Raj Chetty）開發的“機會地圖”，東南部城市的社會流動性在美國最低。羅伯特·雷/AP住房補貼幫助數百萬美國家庭應對貧困的壓迫體驗。通過住房選擇補貼，低收入家庭獲得聯邦援助以支付租金。該計劃也被稱為第8節，是美國公共住房困擾實驗的簡單有效替代方案。

但第8節顯示出其老化。房東在系統中擁有很大的影響力：他們決定誰簽署租約（誰不籤）。當德克薩斯州麥金尼的一名女性在公共遊泳池對黑人兒童大喊“回到你們的第8節家園去!”時，這在2015年提供了一個典型的例子，説明偏見如何破壞該計劃。雖然住房補貼應該允許接受者選擇居住地點，但大多數獲得住房選擇補貼的220萬家庭都被擠入高貧困地區。

彭博社城市實驗室聖保羅的貧民窟如何幫助庇護南美洲最大城市僅使用公共交通的跨洲競賽悉尼中央火車站現在成為建築目的地隨着住房成本的高漲，民主黨人精煉YIMBY信息來自西雅圖的新研究，由經濟學家Raj Chetty共同撰寫，並由他的哈佛研究團隊領導 機會洞察，提供了一個研究框架，以克服代金券持有者面臨的障礙。一個 研究人員與西雅圖公共住房機構進行的實驗表明，僅通過增加一些低成本的額外服務，代金券可以更有效地作為通往機會的橋樑。這些發現可能為低收入家庭，尤其是由單親家庭領導的家庭，指明瞭更光明的未來。

結果令人印象深刻：西雅圖實驗是一個名為 創造機會移動的持續項目的一部分，顯示出能夠搬到更好社區的代金券家庭的比例提高了40%。

獲得機會對代金券持有者來説是一個巨大的障礙。在美國城市中，種族和財富的隔離日益嚴重，良好的學校、綠地、較低的犯罪率和公共設施往往集中在排外且主要是白人的特權堡壘中。這種排外性對兒童的生活產生了嚴重影響： 接觸更好的社區（與接觸貧困相對）對兒童未來的收入和教育水平有着巨大的影響。

但到目前為止，將脆弱家庭遷入高機會社區已被證明是一個巨大的挑戰。1990年代，美國住房和城市發展部進行的一項為期10年的示範項目稱為 機會遷移，顯示出獲得補助金的家庭遷入低貧困地區享受到了心理健康的好處，併為他們的孩子帶來了更好的經濟前景。然而，HUD實驗 要求家庭遷入低貧困地區；它並沒有顯示家庭可能選擇不遷移的原因，或是什麼力量可能使他們無法遷移。

實際上，房東通常會將持有補助金的租户引導到其他地方，或者持有補助金的家庭決定不去，而是留在貧困集中或機會較少的地區。住房補助金並沒有提供解決方案，而是被同樣的貧困和結構性隔離的惡性循環所吞噬。

西雅圖實驗為前進提供了希望。通過教育租户和房東瞭解聯邦補助金項目的可能性，研究人員顯示出選擇在高機會社區租房的家庭數量大幅增加——以及願意將房屋租給持有補助金家庭的房東比例。

與西雅圖住房管理局和金縣住房管理局合作， 機會洞察的研究人員設立了一個隨機對照試驗。一些從首次住房補助金等待名單上獲得資格的低收入家庭將參與干預，接受不同級別的援助。其他類似家庭則僅僅獲得補助金：照常進行。

這些家庭主要由單親家長組成，平均家庭收入為19,600美元。住房選擇券的接受者支付其收入的30%作為租金，而券則補貼其餘部分——在這種情況下，平均每月為1,500美元。（超過280萬家庭在 券的等待名單上。）

在一年的時間裏，僅接受券的對照組家庭中只有14%搬入了西雅圖的高機會社區。但在參與試驗的家庭中，54%搬入了高機會社區——這是一個驚人的40%的改善。切提稱這是他在社會科學示範中見過的最大效果。

“研究表明，在不同地區實現美國夢的可能性存在巨大差異，”麻省理工學院金融助理教授克里斯托弗·帕爾默説。“你成長的地方存在巨大的差異，這有助於決定你長大後是否會擁有比父母更高的生活水平。”

帕爾默補充道：“這不禁讓人思考：我們能做些什麼？難道我們不能做點什麼嗎？”

創造機會干預措施有兩個方面，針對家庭和物業管理者的服務。面向家庭的服務包括有關在高機會地區成長的兒童的好處的信息。所謂的家庭導航員在家庭填寫租賃申請和尋找房屋時提供指導。這些工作人員幫助家庭建立租賃簡歷，以講述他們的住房歷史，並解釋可能會讓潛在房東卻步的困難情況，如驅逐或不規律的收入。

干預措施提供現金：用於申請費用的現金，用於租賃保險的現金，用於安全押金的現金，用於首月或末月租金的現金，以及用於克服障礙所需的任何現金。

“我們正在學習，有一些事情是可以做的，現狀不必限制這些家庭的自由。”對於面向房東的服務，研究人員與 Interim，一個位於西雅圖的非營利社區發展機構和住房正義組織，簽訂了合同，以聯繫該地區的物業管理者。房東對住房券有各種顧慮，從擔心檢查過程可能過於繁瑣到對處理聯邦官僚機構的恐懼。（種族偏見也是一個問題，當然。）住房導航員充當中介，處理家庭、住房機構和房東之間的關係，為所有相關人員提供一個聯繫電話。

創造機會的實驗為房東提供了損失緩解基金。住房導航員向高機會社區的房東解釋，租户的安全押金未覆蓋的損失將通過該基金進行補償。房東還了解到 基於收入來源的歧視，在華盛頓州和許多其他地區是非法的。（雖然非法，但難以執行。）這些教育互動同時也是一種策略，旨在建立一個願意向券持有者出租的房東池，這一資源進一步促進了搬遷。

該項目的成本很低——每個家庭每發放一張代金券的平均成本為2600美元。這僅僅是代金券本身成本的一小部分。考慮到有孩子的家庭平均持有代金券的時間為7年，該項目的成本佔代金券整體生命週期成本的比例為2.2％——這是一筆劃算的交易，尤其是考慮到家庭所獲得的巨大收益。“這一干預措施幾乎可以自我支付，”合著者哥倫比亞大學教師學院的彼得·伯格曼在一份聲明中表示。

給予持有代金券的家庭更大的機會並不一定意味着搬入排外的地區（儘管西雅圖的一些家庭確實這樣做了）。看似在人口統計上相似的社區，基於表面指標以及更難量化的社會凝聚力因素，可能會提供截然不同的結果。

代金券流動性實驗只能告訴我們關於參與的低收入家庭的實際、直接、生活經歷的有限信息。為了從已經做出改變的家庭中學習，該研究還進行了定性評估。許多參與西雅圖實驗的家庭也加入了定性研究，旨在弄清楚什麼有效以及原因。

使用混合研究方法有助於確定哪些特徵對家庭最有效，約翰霍普金斯大學的社會學教授斯特凡妮·德盧卡（也是關於房東對第8節計劃偏見的主要研究者）表示。1990年代的“搬遷機會”研究顯示，從高貧困社區搬出可能會帶來心理健康益處，但並沒有解釋家庭為何做出這樣的選擇或哪些因素可能指導他們的決定。在HUD試驗中，參與者獲得了適度的諮詢，但除此之外幾乎沒有其他幫助。多代貧困並不是一個可以簡化為單一變量的問題；僅靠數據無法描述所有相關因素。

“這種訪談方式將參與項目的家庭視為專家，我們能夠從中學習，”德盧卡説。

這項定性研究建立在敍事訪談的基礎上：一種半結構化的對話方法，結合了研究問題。研究人員還與工作人員進行了接待會議。“我們希望這感覺像是與調查相反，”德盧卡説。“我們不希望有幾個我們希望聽到的答案。我們想聽到一些我們從未想到過的答案。”

德盧卡説，到目前為止，令人驚訝的是，西雅圖的家庭在與工作人員合作解決尋找居住地這一困難問題時所報告的緩解感。許多參與者在進入補助券項目時感到悲觀和沮喪，尤其是那些信用記錄不良和經歷過房東歧視的人。參與西雅圖試驗的大多數家庭（62%）報告與對照組（29%）相比，對他們的社區搬遷感到“非常高”的滿意度。

“這些經歷創造了一種‘提升’的信心，正如幾位媽媽所稱的那樣，他們感到自己實際上可以打電話給房東並知道該説什麼，”德盧卡説。

在面向房東的一方，負責與房東和物業經理進行協調的住房導航員表示，房東們很感激能夠撥打知識淵博的管理員的電話。正如家庭在常常令人貶低的情況下感受到支持和尊重一樣，房東也喜歡與能夠回答他們關於補助券問題的工作人員打交道。

西雅圖的研究對政策制定者改善住房援助具有巨大的影響。對於研究人員來説，下一步是進一步完善研究，以查看是否有任何單一因素與機會的搬遷更相關——例如，房東教育是否是關鍵，或者哪種組合的方法效果最好。將研究擴展到其他地區對於找出西雅圖是否有某種“秘密調料”使如此大的進步成為可能是重要的，帕爾默説。

在2018年，國會通過了 住房選擇券流動示範法案，該法案授權全國的公共住房機構進行住房流動試點。機會洞察組織對這些示範項目的成果有很好的預期：該組織的“機會地圖”繪製了關於家庭收入、種族和社區特徵的大量數據。

其他研究顯示，住房券的分配是多麼的隔離。一種來自預算和政策優先中心以及貧困與種族研究行動委員會的 映射工具揭示，雖然在大多數大都市地區可以找到符合券的租賃單位，但持券家庭往往生活在就業機會、優質教育或公共交通有限的社區中。

政策制定者可以通過多種方式來加強第8條款計劃。使用 小區域公平市場租金（與中位收入相對）來計算券的價值是一種使券更有效的方法。禁止房東 基於收入來源的歧視是另一種方法。幫助券用户和房東弄清楚如何使用這些券也是一種方法。至少有一位民主黨候選人，前住房和城市發展部部長朱利安·卡斯特羅，想要 將第8條款轉變為一種權利，這意味着所有符合條件的人都將獲得住房援助。

當然，一些當前的領導者似乎決心對該項目進行其他不太有幫助的更改。特朗普政府的削減預算的威脅迫使住房管理侷限制代金券的價值或在家庭退出該項目時推遲發放新代金券。住房和城市發展部部長本·卡森的計劃將具有混合國籍身份的家庭驅逐出住房援助可能會使超過55,000名美國公民兒童流離失所。西雅圖試點項目中超過三分之一的家庭由移民主導。

對90年代“搬遷機會”研究的一個主要批評有時也針對切蒂的工作：即告訴人們住在哪裏忽視了他們可能更願意留在原地的所有原因。社區、歷史和根基等生活質量因素很難衡量。在西雅圖的“創造搬遷機會”項目中，仍然由家庭決定他們住在哪裏。目標是給他們更多選擇。

“也許有一系列的約束、障礙、摩擦和障礙，阻止[持有代金券的家庭]真正擁有在這樣的地方生活的選擇和機會，”帕爾默説。“或者他們可能真的喜歡住在他們現在的地方，我們有什麼資格説他們不應該住在那裏，僅僅因為我們衡量了某個特定維度的社區質量，這似乎表明某些社區比其他社區更好？”

他説：“如果有一些摩擦和障礙可以解決，從而導致人們做出不同的選擇，這從政策的角度來看是非常令人興奮的。在這種情況下，我們瞭解到有一些事情是可以做的，現狀並不必限制這些家庭的自由。”

研究人員接下來將嘗試在一個非常不同的城市——北卡羅來納州的夏洛特，複製他們在西雅圖的成功。早在2014年，當切提首次發佈他的關於代際流動性的地理研究時，夏洛特在美國的大城市中排名倒數第一：50名中的50名。因此，該市組建了一個工作組來解決其社會流動性挑戰，並在此過程中與切提合作設計了一個後續實驗。

“我們發現[夏洛特]是一個很好的遷移地，但如果你出生在低收入社區，那就不是一個好的出生地，”卡羅來納基金會的執行副總裁布萊恩·科利爾説。

來自機會地圖的全國情況。機會洞察夏洛特的實驗將在一個具有獨特貧困挑戰的地區測試西雅圖的框架。在切提的研究中，整個南方，尤其是東南部，在流動性方面幾乎沒有亮點；夏洛特排名最差，但與亞特蘭大或孟菲斯等城市相比並沒有太大差距。在夏洛特，種族隔離呈現出不同的模式。與典型的現代配置——一個被內環貧困和郊區富裕包圍的城市核心——不同，夏洛特有一種類似於貫穿城市的連續富裕楔形。

“在許多情況下，你可以字面上開車回家上班，卻從未見過真正的貧困地區，”科利爾説。“首先，你在社區中有一個認知問題，認為貧困不存在。其次，你有一個高度隔離的社區，學校高度隔離，住房高度隔離，在我看來，這導致了這些非常負面的結果。”

他補充道：“你可以將其與全國的觀點對比，夏洛特是一個理想的移居地和養家之所。”

解決美國的貧困危機是一項突顯大城市今天面臨的大多數（如果不是全部的話）挑戰的任務。關於城市更新的最新研究發現，在紐約，低收入家庭和脆弱兒童的流離失所是一個現實，無論他們是否出生在城市更新的社區中。全國範圍內，留在改善中的社區（在財富和安全方面）的原住民享受着較低的貧困暴露風險。許多人沒有機會。切提的研究表明，1980年後出生的美國人中只有一半的經濟狀況比他們的父母好。

貧困在美國造成了機會的分層。聯邦政府遏制種族隔離的努力沒有奏效。西雅圖的研究結果表明，稍微增加一些支持，住房補貼可以成為確保低收入家庭不進一步陷入多代貧困的更有用工具。讓更多低收入家庭搬入更好的地區是對抗種族隔離、城市更新和搬遷的最糟糕贏家通吃效應的一種方式。

“有效的原因不僅在於提供了資金，還在於以恰當的方式進行管理，”德盧卡説。“讓我想到的詞是‘救濟’。”