零死亡願景：城市是否在減少交通死亡？ - 彭博社

在寒冷的天氣裏，一名行人在密歇根大道上行走。南·Y·赫/AP2012年，芝加哥邁出了其他美國大城市未曾踏足的步伐。在時任市長拉姆·伊曼紐爾的領導下，芝加哥設定了在10年內消除交通死亡和傷害的使命。雖然該市沒有明確提到“零願景”，但其雄心勃勃的目標受到15年前在瑞典實施的道路安全政策平台的啓發，導致其交通死亡率成為世界上最低的國家之一。

零願景的基本邏輯是，任何導致死亡或嚴重傷害的交通碰撞——無論是行人、自行車騎士、駕駛員或其他道路使用者——都不是不可避免的“事故”，而是可以通過更智能的工程、教育和執法來預防的悲劇。

彭博社城市實驗室悉尼中央火車站現在成為了一個建築目的地由於住房成本高，民主黨人精煉YIMBY信息城市更新如何導致城市動亂新加坡和馬來西亞希望建立自己的深圳風格的超級中心七年後，數十個美國城市加入了零願景的行列，承諾在雄心勃勃的時間框架內停止交通死亡。他們在這個過程中花費了數億美元，重建街道以平息交通並減少駕駛，遊説降低速度限制，發起公眾意識活動，並對警察部門進行再培訓。

然而，儘管一些地方成功地降低了交通死亡率曲線，但其他地方卻難以改變優先考慮駕駛便利而非道路上其他人安全的交通現狀。自2013年以來，美國行人和騎自行車者的死亡人數分別上升了近30%和14%，在全國範圍內。

根據CityLab對五個主要城市交通死亡率的分析，這種模式在幾個身披“零願景”外衣的城市中得以體現，這些城市是美國最早設定“零願景”目標的城市之一。三座城市，芝加哥、洛杉磯和華盛頓特區，死亡人數上升或保持相對平穩。另兩座城市，舊金山和紐約市，朝着零目標取得了一定進展，但最近行人和騎自行車者的死亡人數卻有所上升。

這些城市中的大多數死亡率低於全國平均水平，並且可以看到每年死亡總數的顯著非線性變化。但根據迄今為止的變化率，這五個城市都沒有在幾十年內達到零交通死亡的步伐，更不用説在他們的十年目標內了。

這五個早期採用城市是由CityLab選定進行分析的，因為它們的規模和地理多樣性。其他一些最早接受零傷亡平台的城市也不太可能達到它們的目標，包括奧斯丁和聖荷西，自2014年底和2015年中分別啓動其項目以來，死亡人數有所上升。西雅圖的路邊死亡人數，自2015年初宣佈計劃到2030年結束交通死亡和傷害以來，多年來保持平穩。

幾個因素正在推動這一令人不安的趨勢，從低油價使駕駛變得更容易，到州級交通安全法律的回撤，數字干擾的持續存在，以及打車服務和重型SUV的日益普及。這些因素令人沮喪地超出了地方領導者的控制範圍。但市長、城市議會成員和安全倡導者常常在地方政治和州級優先權的鬥爭中，難以取得他們所希望的進展。看似一個普遍不可動搖的目標——結束可預防的死亡，已在許多城市證明是一個棘手的政治泥潭——在其他人死去之前幾乎沒有進展。

芝加哥：引領潮流，但不超預算

第一個“設想零”城市並不是第一個落實這一設想的城市。芝加哥市直到2012年首次宣佈其意圖後五年才制定出消除交通傷亡的行動計劃。儘管芝加哥警察局有多年來的事故總數，但該市直到2017年才開始收集詳細的死亡和傷害數據，這意味着關於其進展的信息遠不如許多其他大型“零願景”城市豐富。（這也使得CityLab無法創建其交通傷亡的可比地圖。）

在2016年，受到當地倡導者的壓力，芝加哥重置了其十年倒計時，並在次年制定了一項跨部門行動計劃，以遏制死亡潮。該計劃包括改善300個交叉口，以使其對行人更安全。該市還發布了一些分析，顯示交通暴力對芝加哥的非裔美國人和其他有色人種社區的影響不成比例。芝加哥活躍交通聯盟的發言人凱爾·懷特海德表示，這促使該市將資源投入到那些可能被忽視的社區中，尤其是城市的西區，改造危險的走廊。他説，這一點尤其重要，因為交通安全執法也可能對有色人種造成不成比例的傷害。

懷特海德還對新當選的市長洛麗·萊特富特發出的信號感到欣慰，她計劃將“零願景”作為優先事項，從而平息了人們對市長之間可能對該問題關注度下降的擔憂。在九月份，市長宣佈為西區的交通安全改善撥款600萬美元。“我們正在緊急行動，因為如果你是貧窮或低收入者，你更有可能捲入致命的交通事故，這是不可接受的，”萊特富特當時説道。

但在一個 瀕臨破產 的城市中，面臨其他嚴重挑戰，例如最近一波嚴重的槍支暴力和上升的兇殺率，為交通安全分配足夠的收入和人員仍然是一個挑戰。這使得倡導者更難以指望他們希望看到的重大變化，例如城市首次為“零願景”倡議設立預算項目，理想情況下金額為2000萬美元，懷特黑德説：“我們對有一個計劃和普遍承認我們需要集中投資的方向感到鼓舞。但我們對承諾的資源缺乏感到失望。”

確實，儘管城市每年為“交通安全”撥款數百萬美元，並獲得聯邦和州的交通安全補助，但很難計算每年在優先拯救生命而非改善通勤時間的項目上花費了多少。

總結：風城似乎與其目標的距離並沒有比開始時更近，在2012年至2018年之間，其死亡率幾乎沒有可衡量的變化。但作為“零願景”的零點的象徵意義是不可忽視的。通過設定一個具體的目標，城市建立了一個機制，使其對本來模糊的承諾負責。“在‘零願景’之前，我們有一個模糊的目標，即‘更安全’的街道，”國家非營利組織“零願景網絡”的執行董事莉亞·沙哈姆説，該組織推廣這一政策。“沒有明確的界限來幫助展示誰在做什麼，以及哪些策略在實現安全目標方面有效。”

華盛頓特區：斷斷續續的努力對黑人居民影響最大

在2015年底，華盛頓特區發佈了一項有前景的行動計劃，旨在到2024年消除交通傷亡。根據當時該市相對較低的交通死亡人數，這一目標似乎“完全在可及範圍內”，根據一篇 CityLab 發表的文章。

也許過於自信阻礙了該市將其承諾付諸實際行動。在隨後的四年中，該市從未制定正式的交通願景總體規劃，幾次嘗試重新設計街道以確保安全通行都因社區團體的反對或交通官員的簡單惰性而受阻。直到最近，市長穆里爾·鮑澤才任命了一個適當的工作組來負責實現該市的目標——在該市的“零交通死亡”宣言後，交通死亡人數開始上升。2018年，華盛頓特區的街道上有36人遇難，是十年來最糟糕的一年。而自2014年以來，死亡人數和受傷人數的增長主要發生在以黑人社區為主的地區，如下圖所示。

去年秋天，市長穆里爾·鮑澤承諾將重新啓動華盛頓特區的“零交通死亡”工作。今年，在又一波死亡事件和交通倡導者的憤怒與抗議聲中，城市開始有所行動。例如，它開始嘗試舊金山和紐約市所開創的快速建設試點，試驗新的自行車道障礙物、學校過街附近的減速帶，以及繁忙市中心走廊的公交專用車道。華盛頓特區市議會也在 考慮幾項法案，以支持街道安全，包括完成保護自行車道網絡的強制性要求、在全市範圍內禁止紅燈右轉，以及將大多數街道的限速降低到每小時20英里。

鮑澤還宣佈了計劃，本月將增加自行車道旁的停車執法人員。她在新聞稿中表示：“通過投資和部署額外資源，並作為一個社區共同努力，我們可以使地區的自行車道更加安全和高效。”她説：“在建設更安全的自行車道時，我們可以確保我們的道路和人行道對所有使用者安全，鼓勵居民和遊客探索替代交通方式，並朝着我們的零願景目標努力。”

儘管如此，政治意願仍然是進展的主要障礙，華盛頓地區自行車協會的執行董事格雷戈裏·比林表示。許多自行車道和交通緩解項目面臨鄰居的激烈反對——這些鄰居對失去停車位的擔憂可能與城市化的恐懼交織在一起——使得保護華盛頓特區居民免受致命事故的工作對當選官員來説是一項艱鉅的任務，尤其是在沒有其他選民持續施加壓力的情況下。

比林表示，挑戰的一部分在於零願景的時間框架：雖然10年似乎並不算長，但要徹底消除死亡事件卻是一個漫長的過程，這對於保持地方領導人的關注和動力來説是一個挑戰。“這就是為什麼保持事情迅速推進如此重要，以便人們能夠看到他們倡導的結果，”他説。

洛杉磯：擴張的政治阻礙進展

洛杉磯是美國第二大城市，以汽車為主而聞名，其死亡人數也不容小覷：截至2016年，其行人死亡率是舊金山、芝加哥和紐約的兩倍，是西雅圖的四倍。而這些失去的生命主要集中在南洛杉磯的黑人社區。在這項分析中考慮的五個城市中，它是唯一一個行人死亡率超過全國平均水平的都市區。

在2015年，洛杉磯市市長埃裏克·加塞提簽署了一項行政指令，呼籲市政府部門追求到2025年消除交通死亡的目標。但其努力並沒有導致死亡人數減少：自從該市啓動零死亡政策以來，致命車禍增加了超過30%。正如L.A.時報今年早些時候報道，自2015年以來，洛杉磯因交通碰撞而死亡的人數超過了被槍殺的人數。而且，行人受到的影響最大，2015年至2018年間，行人死亡人數驚人地增加了75%。

生命的損失並不是因為缺乏努力。自從採用零願景以來，該市一直在分析事故數據並在致命車禍發生最頻繁的街道上引入數百項安全改進，推出行人斜穿道以允許斜向街道穿越，設置路緣擴展以迫使司機減速，以及在危險交叉口進行信號升級。這些干預措施中的大量針對南洛杉磯的走廊。

這座城市提高了當地的速度限制，以便洛杉磯警察局能夠執行這些限制，這是一項反直覺的政策，突顯了加州法律下設定速度限制的缺陷系統，這項政策目前正在一個新任命的州工作組審查。

市長埃裏克·加塞提為城市減少交通死亡的努力辯護。“我希望每年看到兩位數的[減少]，但如果我們每年減少5%到10%，那麼幾年內你會看到三分之一的減少。繼續這樣下去，這將是十年的成功，”他在Curbed今年早些時候告訴。

與美國其他社區一樣，洛杉磯暴力增加的一些因素超出了市政控制，包括州速度限制法律、整體駕駛增加和公共交通乘客減少。一些居民還批評洛杉磯基於走廊的街道安全改善方法，在這種方法中，改善的自行車道或人行道的短段可能會突然將通勤者拋入坑窪的混亂中。其他人則不同意：行人倡導組織洛杉磯步行的執行董事約翰·易認為，走廊是一個不錯的起點。

但洛杉磯的領導者們也屈服於一些社區團體對他們減少交通事故策略的反對。例如，試圖將洛杉磯市中心的寺廟街進行“道路飲食”——縮小汽車空間以減緩駕駛者速度——遭到了支持駕駛團體的強烈抵制，以至於當地領導者最終只是增加了人行橫道和人行道修復。洛杉磯西區的另一個車道減少項目導致了針對市政府的多起環境訴訟，以及對授權該項目的市議員邁克·博寧的罷免運動。

加塞提堅定支持這些交通管理街道改造。但洛杉磯的市政權力結構更傾向於分散的市議員的封建式權力，而市長的權力相對較弱，這對形成一致的政治意願構成了挑戰。“在像洛杉磯這樣龐大而分散的城市中組織起來真的很困難，事情很容易被稀釋，”他説。“你可能會有一小羣發聲的房主如此反對某件事，以至於在市議會中造成寒蟬效應，”他提到博寧的例子。

洛杉磯的部分解決方案可能是想出新的策略來吸引居民參與，以便憤怒的反對者不再主導街道安全討論。在像洛杉磯這樣的汽車導向城市，駕駛習慣可能難以改變，但2016年通過的1200億美元交通投票措施M的成功——強調緩解擁堵和更安全的街道——表明洛杉磯人渴望更好的出行選擇。“每個人都同意道路需要改變，”易説。“這種能量為何沒有轉化為政策變化歸結於政治。”

舊金山：街頭鬥爭取得成效，但面臨挑戰

在實現到2024年消除街頭死亡的10年目標的中途，“以交通為先”的舊金山取得了一些令人鼓舞的進展。儘管道路上的汽車交通增加，但2013年至2018年間，整體死亡人數有所下降，尤其是行人。與此同時，騎自行車的死亡人數基本持平。

舊金山步行組織的執行董事喬迪·梅德羅斯表示，正如紐約一樣，舊金山的勢頭得益於城市各機構之間的合作。例如，舊金山公共衞生工作者系統地將全市創傷中心的數據與警察部門的數據聯繫起來，從而更詳細地描繪出事故導致嚴重傷害的地點和時間。儘管這仍然是一個不完整的表現，但梅德羅斯表示，這種跨學科的數據方法使舊金山在利用證據推動政策決策方面“遠遠領先於其他城市”。

而且這座城市也在實際行動上有所投入。舊金山市交通管理局計劃在今年年底前完成10個“快速建設”工程項目，另有五個計劃在2020年底前完成，並計劃增加20英里的保護自行車道。塗漆的自行車道、交通信號調整和公交上下車島等干預措施針對高傷害率的走廊。受到紐約市試點項目的啓發，這些措施旨在快速、可逆和可調整，使城市能夠跳過可能延緩影響項目交付的漫長公眾參與過程。長期的資本改善，如在奧克塔維亞大道沿線的自行車安全增強和最近批准的計劃，旨在消除私人汽車，以為公共交通、行人和騎自行車者騰出空間，這些也旨在與城市的安全目標保持一致。

總的來説，城市高傷害網絡的約40%——即75%有害事故發生的街道的13%——正在某個階段進行重新設計，以防止傷亡，梅德羅斯説。

“今年我們被提醒得太多次了，我們還有很多工作要做，以減少我們城市的交通死亡人數，讓我們的街道安全，”市長倫敦·布里德在八月宣佈一系列行人安全改善措施後説道。“[U]在我們的街道安全之前，我們需要繼續做更多。”

儘管努力，舊金山仍面臨逆風。截至今年十月，該市已記錄25起因事故導致的死亡，已超過去年的總數。而且，該市的交通死亡人數大多數是有色人種和老年人，這兩個羣體擁有汽車的可能性低於一般人口，突顯了其交通網絡的不平衡。

本月早些時候，舊金山的縣監督委員會正式宣佈了交通安全緊急狀態。梅德羅斯希望這能促使城市加倍努力，關注與速度相關的事故，這些事故佔所有死亡人數的25%；這可能意味着推動州政府授權使用自動速度執法攝像頭，以及重新關注舊金山警察局的交通安全執法，該局在過去一年中滯後。

更廣泛地説，梅德羅斯表示：“我希望我們能在接下來的五年中獲得動力，改變我們街道的結構，使其優先考慮人們。”

紐約市：改革的內在支持者

這座永不眠的城市是距離“零”最近的城市，自從市長比爾·德布拉西奧在2014年宣佈全市政策以來。2018年，交通死亡人數降至歷史最低的202人，打破了2017年的最低記錄，並與自2013年以來的五年下降趨勢一致。“零願景顯然有效，”德布拉西奧告訴紐約時報今年。

在紐約市的政策變化中：新增82英里的保護自行車道，數千個行人友好的交通信號燈，提高對危險駕駛者的處罰，説服州立法者降低速度限制，學校內的速度執法攝像頭，以及其他街道安全升級——其中許多最初作為油漆試點項目開始。

從交通安全的角度來看，紐約與其他美國城市有許多不同之處，首先是大約60%的出行已經通過汽車以外的其他交通方式完成。一個大多數人依賴人行道的城市，可能會對廣泛的行人安全改善和相對温和的限速有更多的內在支持。像禁止汽車進入主要市中心幹道以為更快的公交車讓路，或者對進入市中心的車輛收取費用以緩解擁堵併為公共交通籌集收入，可能在政治上並不容易實現，但在2019年的紐約，這些變得可能：看看14街公交專用道和擁堵收費的通過。

但其他區別更多的是關於城市的內部流程，而不是交通景觀，RAND公司高級政策分析師和交通規劃師Liisa Ecola表示，她研究了全國的零願景努力。Ecola讚揚了城市從一開始就成立的跨學科工作組，以解決工程、執法和政策變更：“他們確實努力將不同的城市部門聚集在一起，這樣不僅僅是交通工程師、城市規劃師或自行車道倡導者在做交通安全決策，”她説。“還有警察、出租車和豪華車委員會，以及城市老齡化委員會，”以及其他地方和州的機構。

儘管如此，一些觀察者認為紐約市並沒有像應該那樣緊急推進。2018年，行人死亡人數從2017年的107人增加到114人。根據城市的公共數據儀表板，到目前為止，2019年因交通事故死亡的騎自行車者人數已經達到23人，超過了去年的總死亡人數的兩倍。（活動組織交通替代方案報告稱，這個數字高達28人。）倡導者抱怨城市沒有做足夠的工作來讓更多司機離開汽車，並且自行車道擴展的速度正在放緩。今年夏天早些時候，交通替代方案呼籲德布拉西奧政府將這一增加視為緊急情況，並將其“零願景”努力從零散的逐街方法提升到旨在減少交通死亡最基本原因的全面基礎設施變化：太多人在汽車裏。

“我認為市長應該因採納‘零願景’作為他的施政平台並實施而受到讚揚，這幫助紐約逆轉了全國趨勢，”交通替代方案的副主任馬爾科·康納説。“但他個人並沒有真正願意劃定界限，表示我們將優先考慮安全和拯救生命，而不是保護停車位。”

一個新的五年交通總體規劃接近這一目標：由市議會發言人科裏·約翰遜提出，並在今年秋季簽署成為法律，該計劃指示城市交通部門引入250英里的保護自行車道、150英里的專用公交車道，並增加100萬平方英尺的公共空間。但康納表示，這些變化將在幾年後才會生效：在德布拉西奧於2021年離任之後，以及超過城市原定的2024年“零願景”截止日期。

改變與衡量的挑戰

政治可能是每個城市問題的主要根源。在美國，即使是那些在減少交通暴力方面取得最大進展的城市，也不太可能達到他們的十年目標。這在很大程度上是因為消除這些死亡和傷害需要大規模的基礎設施改革和政策變化，這些變化將顯著降低駕駛速度和駕駛本身，這將需要多年的文化變革和選民基礎建設才能實現。

而且，衡量進展仍然是一個挑戰，因為即使是收集關於交通死亡的準確數據也很困難，更不用説減少這些數據了。首先，大多數城市並不經常跟蹤步行和騎行的比例，這可能導致誤導性的死亡統計數據，Shahum指出。例如，如果一個城市的騎行者增多，而該羣體的傷害和死亡略有增加，那麼安全率可能仍然相對提高。一些團體正在敦促州和聯邦領導人更仔細地衡量這些出行方式。

然後，收集的數據可能存在問題。CityLab分析中的所有五個城市都有關於其邊界內每起事故的詳細公共信息集，通常由當地警察部門收集。但我們發現這些數據通常充滿了不準確或缺失的信息。例如，在事故中重傷的人如果後來因傷去世，數據中可能會顯示為傷害，而不是死亡。為了應對這一點，這些城市中的許多城市不得不費力地清理和更新數據，以便進行定期報告，其總數可能與原始數據中顯示的內容大相徑庭。

例如，加州公路巡警發佈的原始事故數據和舊金山“零死亡”辦公室的官方數據在許多年中顯示出接近或相同的死亡人數。但在其他年份，它們的差異則非常明顯，例如2015年，“零死亡”數據表明有七名駕駛者在交通事故中死亡，而公路巡警的數據僅顯示一名。

根據舊金山交通管理局發言人的説法，導致差異的一些可能原因包括一些方法論上的差異，例如騎自行車者死亡但沒有機動車輛參與的事故；舊金山將其視為“交通死亡”，但加州公路巡警的數據不包括此類事故。

至於關於傷害的數據——消除傷害是“零死亡”目標的一部分——原始的、未經清理的數據通常是唯一可用的數據。這成為進行某些類型傷害趨勢分析的障礙。

儘管如此，當我們能夠跟蹤和繪製這些數據時，出現的陰鬱模式引發了一個問題：“零死亡”是否失敗了？或者，考慮到當前的追求似乎多麼不切實際，“消除交通死亡”是否是錯誤的框架？

對於“零死亡”網絡的Shahum來説並非如此。“‘零死亡’不是一個口號、標語，甚至不是一個項目，”她説。“這必須是你在出行問題上進行業務轉型的重大轉變。”對她而言，前五年是一個轉變的起點，這將需要多年，這意味着在步行、公共交通和騎行方面已經走得更遠的城市將比那些駕駛DNA更強的城市展示出更多的進展。

有證據表明這種轉變正在發生。就在十年前，像舊金山的更好市場街或紐約市的第十四街公交專用道這樣的項目在政治上是不可行的。隨着“零死亡願景”背後緩慢但不斷增長的動力開始與氣候變化的影響相一致，將以人為本的街道理念推向這些城市的政治主流，Shahum説，其他城市也可能會跟隨。

“即使一個城市的趨勢並不完美地朝着零發展……這曾經會是可能的嗎？不，”她説。“但至少我們可以追蹤他們所做的一些工作和他們所做的改變。而這些更大的變化正在開始發生。”

與此同時，這個大膽的零可能幫助倡導者繼續推動更多投資、更好的數據和對當地街道景觀的更大改變，並繼續讓領導者承擔責任。

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