歐盟共同安全與防務政策的新動向_風聞

【本文根據“法德軸心與歐盟未來走向及中歐關係”國際會議的專家發言總結而成。作者鄭春榮系同濟大學德國研究中心主任、教授】

英國脱歐後，法德可以攜手推動歐盟共同安全與防務。但英國脱歐也會削弱歐盟共同安全與防務，進而突出法德兩國由戰略文化上的差異而導致的在共同安全與防務合作上的不對稱性。

德國提出了“框架國家”方案，具體是指，在小型多邊主義基礎上加強共同安全與防務，由此在北約內部建立強大而又能力出眾的“歐洲支柱”。增強北約的“歐洲支柱”，有助於推動歐盟共同安全與防務的發展，同時可能使歐盟對北約的依賴性增強。

在永久結構性合作的實際運作中，德國強調包容性，法國則希望更有雄心的共同安全與防務，最終德國的立場得到了貫徹。2017年12月11日，在歐盟外交部長會議上，正式啓動了永久結構性合作，共有25個國家參加，它們宣佈了第一批的17個共同項目。

一、歐盟共同安全與防務政策新動向的背景原因

歐盟共同安全與防務能往前推進的主要原因有以下四點：（一）烏克蘭危機與克里米亞事件使得傳統地緣衝突又迴歸到歐洲大陸，繼而增添了混合戰爭的威脅。（二）歐盟內部安全問題和外部安全問題的相互交織。例如難民本來只是外部問題，但難民湧入歐洲後，卻帶來了歐盟內部安全方面的挑戰，使外部安全問題和內部安全問題相互交織。

（三）英國脱歐對歐盟共同安全與防務的影響。原來在歐盟共同安全與防務中英國發揮阻撓者的作用，現在英國脱歐則對歐盟的自主性起到了解鎖作用。（四）美國特朗普上台執政後，當前，歐盟共同安全與防務得到瑞東，更加重要的因素是美國特朗普的上台執政，其對歐洲安全與防務保障承諾的弱化使得部分歐洲國家提出“歐洲命運自主論”，力求提高戰略自主性。在以上四個原因中，筆者將重點分析英國脱歐與美國特朗普因素對歐盟共同安全與防務的影響。

國際上較為普遍的觀點認為，英國脱歐對歐盟共同安全與防務是一把雙刃劍。一方面，英國原來一直在歐盟獨立的安全與防務建設中扮演阻撓者的角色，它深怕削弱北約的作用，所以對歐盟自主性的追求加以阻撓。

但英國脱歐後，法德則可以攜手推動歐盟共同安全與防務。另一方面，英國脱歐以後會削弱歐盟共同安全與防務，並會突出法德兩國由戰略文化差異而導致的在共同安全與防務合作上的不對稱性。目前英國和歐盟均表示願意在未來共同安全與防務上繼續保持緊密合作。但至今為止，歐盟與第三國展開共同安全與防務合作時並沒有給予第三國任何話語權。

如果未來英國以“27+1”的方式來參與歐盟的共同安全與防務，卻沒有參與決定權，則會影響到英國參與的積極性。話語權的喪失同樣會在歐盟推動永久結構性合作（PESCO）時，影響到英國的參與積極性。但是英國脱歐對歐盟安全與防務仍有一種較為積極的可能性，即英國脱歐以後北約將會是它最主要的參與安全與防務的平台，如此一來英國可能會加強在北約平台上的投入。

特朗普對歐洲安全承諾的降低倒逼了歐盟戰略自主性的增強。但特朗普對歐洲安全承諾的減少可能是一種倒逼歐洲各國提高防務支出的策略，待負擔分攤達到某一水平後，美歐安全關係又能夠重新恢復穩定。也有可能美歐安全關係已經出現了一個結構性的大調整，換言之，美歐安全關係不再能恢復到以往的穩定局面。無論是哪一種可能性，歐盟提高自己的戰略自主性已迫在眉睫。

二、歐盟共同安全與防務的新進展

第一個新進展是增強北約內部的“歐洲支柱”。德國基於“資源整合與共享”理念，提出了“框架國家”方案，該方案在小型多邊主義基礎上加強共同的安全與防務，由此在北約內部建立強大而又能力出眾的“歐洲支柱”。此外，歐盟和北約加強合作，也體現在歐盟與北約簽署的《聯合聲明》中。筆者認為，歐盟通過加強與北約的合作，一方面可以綁定北約，另一方面也增強了自身在北約內部的能力。

該能力可以運用到歐盟獨立的共同安全與防務中。因此增強北約的“歐洲支柱”作用，也有助於推動歐盟共同安全與防務的發展。同時歐盟與北約合作增強以後，可能也會增強歐盟對北約的依賴性。但更多的是“雙向增強”，是在依賴性增強的同時，自己的自主能力同樣得到增強。

第二個新進展是建立軍事計劃和實施參謀部。即在行動指揮結構方面，歐盟建立參謀部，該機構實質起到行動總部的作用。

第三個新進展是歐盟基於自願原則引入了“防務合作協調年度審查機制”。該機制旨在對歐盟各國國家防務規劃進行評估，補足各國在能力開發計劃中的缺口。但歐盟的“防務合作協調年度審查機制”如何與北約內部防務規劃進程進行協調，這一點仍有待觀察。

第四個新進展是歐盟近期設立了歐洲防務基金，用於軍備的研究、開發及採購。該基金第一次把防務軍備納入增強歐盟安全與防務的共同努力當中，具有高度政治含義。但該基金能否按照計劃從2020年開始每年提供總計55億歐元的資金，以及資金能否用在防務合作協調年度審查的缺口上，仍有待觀察。

第五個新進展是啓動永久性結構合作（PESCO）機制。2017年12月11日，在歐盟外交部長會議上，正式啓動了永久結構性合作，共有25個國家參加，它們宣佈了第一批的17個共同項目。未參與永久性結構合作的國家是丹麥（北約成員）、馬耳他（非北約成員），以及處在脱歐進程中的英國。永久結構性合作不只是一個永久的框架（a permanent framework），而且也是一個結構化的進程（a structured process），是指歐盟將對每個參與國進行年度行動計劃的評估，監督它們是否兑現承諾。

在永久結構性合作的實際運作中，德國強調的包容性，法國則希望更加有雄心的共同安全與防務，最終德國的立場得到了貫徹，絕大多數國家都加入了永久結構性合作，很多小國也參與其中對永久結構性合作的未來發展做出更有效的影響，包括及時踩剎車。法國對永久結構性合作如此“包容”，頗為不滿，所以跳出歐盟框架，自己啓動了“歐洲干預倡議行動”。

三、歐盟共同安全與防務新進展的特徵

歐盟共同安全與防務已經出現了趨勢性的轉折，但並未出現真正的範式變革。例如，永久結構性合作框架主要以軍備合作為主，但設置永久結構性合作的本意是要提高歐盟軍事上的行動能力，這並沒有成為現在永久結構性合作的一個重點。又例如，在具體推動機制上，歐盟共同安全與防務主要依賴於“意願者聯盟”、“同行評價”、“同行施壓”等軟性機制，所以其向前推進過程中的有效性是要打折扣的。

另外一個特點是，在歐盟共同安全與防務推進當中，原來主要是選擇自上而下一體化的推動模式，現在歐盟也在走自下而上的做法，即以小型雙邊或者小型多邊的形式（包括永久結構性合作）來累積各個小的進展，進而尋求一個大的突破。

筆者認為永久結構性合作框架，包括迄今歐盟共同安全與防務的推進，重點還是在軍備方面，行動上仍依賴於北約。所以，如前所述，未來歐盟對北約的依賴性會繼續存在。但歐盟的軍備能力還是往前走了一步，雖然這一步對於提高歐盟的戰略自主性的作用還比較有限。