風險提示：陸海貿易新通道建設與中國東盟次區域合作面臨的挑戰（系列三）_風聞

走出去智庫觀察

隨着中國與東盟各國積極共建“一帶一路”深入推進，中國—東盟互聯互通需求愈發突出，國際陸海貿易新通道已經在機制探索、平台運營、設施配套、貨源組織等方面取得階段性進展，吸引了中國廣大的西部省區，以及新加坡、越南等東盟國家積極參與。

走出去智庫(CGGT)特約研究員楊耀源近日撰寫前瞻研究報告：《國際陸海貿易新通道與中國-東盟次區域合作研究》，報告認為，雖然東南亞各國積極參與陸海貿易新通道的建設，但亦面臨着不少的困難和問題，主要風險包括自然條件、經濟因素、設施建設因素、政治因素四個方面。

陸海貿易新通道建設存在哪些風險？今天，走出去智庫(CGGT)刊發該報告的第三部分內容（陸續連載），供地方政府決策者、走出去企業管理者從更高的戰略層面發掘“陸海新通道”建設所帶來的投資機遇。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、複雜的地形條件加劇了陸海新通道建設和日常維護的難度。

**2、**陸海貿易新通道建設涉及到與中南半島國家的公路和鐵路等交通基礎設施對接，然而這些國家的交通基礎設施並沒有修好，甚至沒有修建，根本無法實現有效對接。

3、美國的亞太強大同盟體系持續性地對中國形成戰略和軍事安全上的壓力，一定程度上限制了 “以經濟促政治”的政策有效推進。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/楊耀源博士

由於陸海貿易新通道沿線國家在自然條件、經濟、文化、管理水平以及建設標準等方面的差異，造成了通道建設中面臨着不少的困難和問題，存在着許多制約因素。主要表現在自然條件、經濟因素、設施建設因素、政治因素四個方面，阻礙着陸海貿易新通道建設的健康發展，一定程度上制約着陸海貿易新通道建設和沿線國家之間的合作。

一、自然條件的障礙

以往的跨區域通道建設，比如亞歐大陸橋大多是沿着緯線進行，在同一氣温帶內，因此較為容易建設，而陸海新通道是沿着經線進行，是跨氣候帶，跨自然帶的建設，因此難度很高，對技術條件的要求很高。它主要面臨如下因素的制約。

**一是氣候因素。**中南半島地區是世界上熱帶季風氣候最顯著的地區之一，水熱資源豐富。全年旱雨季分明。

每年5至10月間，這一地區全境進入雨季。受近年來全球極端氣候的影響，中南半島地區極端洪旱災害呈現頻發與併發趨勢，洪澇災害對該地區各國的公路、鐵路、水路等交通基礎設施的可持續發展產生了重大威脅。公路和鐵路受洪水淹沒和塌方，交通處於癱瘓狀態，影響到了通道的日常運輸。

此外，陸海新通道的鐵海聯運幹線全程途徑北部灣海域，該海域每年12 月至次年4 月出現伴着濛濛細雨的海霧天氣，海霧天氣的出現會導致海面能見度降低，嚴重阻滯北部灣海域海洋經濟活動，一定程度上影響到南向通道鐵海聯運常態化穩定運行。

**二是地形因素。**中南半島地區多山地丘陵,縱向分佈,山河相間，地貌條件複雜。緬甸境內有阿拉幹（若開）山脈，越南境內有長山山脈，山脈之間為丘陵和高原地帶以及沖積平原。緬甸境內的撣邦高原是東南亞地區面積最大的高原，此外泰國境內有呵叻高原，老撾境內有川壙高原。

**複雜的地形條件加劇了陸海新通道建設和日常維護的難度。**以陸海新通道跨境公路運輸中線的雲南磨憨至老撾萬象的公路段為例，這段公路沿線80%多為山地和高原，隨後還要經過山間盆地，一路上隧道和橋涵數量眾多，雨季來臨，時常發生山洪、塌方、泥石流等災害事故，導致道路受損嚴重，經常處於中斷狀態。

二、經濟因素的制約

目前，陸海新通道建設中雲南、廣西對接中南半島國家的跨境公路以及國際鐵路聯運基本完成了省內到邊境的升級和擴能，重慶、廣西、甘肅等地方政府也相繼出台了加快推進陸海貿易新通道建設的工作方案，並安排相應專項資金用於陸海貿易新通道的完善和升級，陸海新通道的境內段建設正順利推進。

**陸海貿易新通道建設涉及到與中南半島國家的公路和鐵路等交通基礎設施對接，然而這些國家的交通基礎設施並沒有修好，甚至沒有修建，根本無法實現有效對接。**要形成陸海貿易新通道在中南半島國家的對接，需要新建和改造不少路段。交通基礎設施項目投資大，工期長，經濟因素成為了陸海新通道與中南半島國家有效對接的主要阻礙。主要體現在三個方面：

**一是資金缺口大。**基礎設施建設往往投入龐大，實施週期長，而創造的資產在財務上得到回報所需要的時間甚至更長，涉及的主權風險導致未來成本和收入流的不確定性，項目獲得的許多效益無法算做財務收入。因此，大多數基礎設施項目均由政府開發和融資。這樣，交通基礎設施建設嚴重依賴有限的國家財政。而中南半島國家大多處於國家工業化發展初期階段或者起飛階段，經濟實力有限，柬埔寨、老撾和緬甸被聯合國列入最不發達國家行列，財力有限是阻礙這些國家發展交通設施的重要瓶頸。這些國家根本無力花重資修建和完善的本國的交通基礎設施。

**二是融資渠道有限和籌資難度大。**一方面，世行等多邊金融機構雖然積極參與中南半島國家的基礎設施建設，然而其將資金支持與對象國的人權、經濟體制等政治經濟條件相掛鈎，加上其融資審批程序過於繁瑣，造成中南半島國家往往無法及時得到有效融資。另一方面，跨國或跨國界的大型基建項目的審批、評估、管理和後期維護運營涉及諸多複雜情況。比如，這些項目需要兩個或多個主權國家支持並在這些國家間進行協調，因為這些國家內部之間往往涉及政治經濟利益調整和博弈，絕大多數情況下，國內既得利益者出於自身利益的考量，往往反對跨國合作的互聯互通項目。如果是關係到經濟社會較落後或者人口流動性較差的地方，比如邊境地區的基建往往受到更多的爭議或質疑。例如，陸海新通道的老撾公路運輸段的初期使用效率明顯低於老撾萬象等中心城市地區的公路段，因此從政府中抽出建設財政資金的合理性也受到了老撾國內部分民眾的質疑。

**三是投資風險。**通道建設涉及額外的項目管理、商業和主權風險，導致其準備週期更長和融資談判更為複雜。中國在中南半島國家境內參與實施的互聯互通項目時不時因東道國政策調整而被延期，或是順利施工得不到有利保障的問題。雖然中老鐵路已經順利開工，但是在雙方簽署合作備忘錄後也曾幾度出現過退遲開工時間的風波。

三、設施建設因素

**一是設施現狀落後。**當前中南半島的基礎設施嚴重落後，尤其是與中國聯通的部分，長期以來，中南半島國家的設施建設傾向於向海而建，聯通內陸的並不多，建設等級落後，管理和養護落後。

以老撾和緬甸為例，老撾是典型的陸鎖國，公路成為老撾與周邊國家經貿往來的主要工具，公路運輸佔到全國運輸總量的79%。然而，老撾境內的公路僅有23條，沒有高速公路（老撾萬象至萬榮的高速公路正在修建階段）。中國進入老撾的公路僅有4條，其中除了磨憨—磨丁（國家級口岸的公路）能全年通車外，其餘3條公路受地勢複雜和自然災害等諸多因素影響，很難真正實現全年通車。

緬甸的公路密度位於東盟十國的末位，公路網分佈極不均衡，全國僅有一條雙向四車道的快速公路，其餘幹線公路基本為砂土路面，部分甚至是由汽車碾壓而逐漸形成的自然路，加上政府財政投入公路安全防護工程建設投入不足，緬甸公路安全保障能力非常差。僅2017年，緬甸交通事故的死亡率是11%，遠遠高於東盟10國的平均交通死亡率。

**二是交通技術標準不一。**鐵路方面，中國使用的標準鐵路軌距為1435毫米，而中南半島國家均為1000毫米為主。統一中國與中南半島國家的軌距需要對原有軌道進行大規模的改建，目前尚不具備可行性，只能通過貨物轉運來實現不同軌距的貨物運輸，而不同軌距列車的轉換必然降低國際鐵路的效率。

以廣西南寧到越南河內的國際鐵路聯運為例，由於越南河內到諒山同登的鐵路路段為混合路軌（1000毫米與1435毫米混合），中越鐵路運輸必須要在中國的憑祥站和同登車站進行車皮換裝或換輪作業，既耗時又導致貨物運輸成本高企。

此外，雖然中老、中泰鐵路採用中國的標準，但真正實現無縫對接尚需時日。此外，車輛標準也不一致。比如，中越兩國對箱式貨車長度、車輛最大軸負載以及發動機的發動機排放限制標準不一。中國規定大型汽車長度為16.5米，車輛最大軸負載為11.5噸，中國實行歐Ⅳ標準 ，而越南、老撾和柬埔寨規定大型汽車長度不得超過12.2米，泰國和緬甸規定大型汽車長度是20米，車輛最大軸負載為10噸。由於通關費用是以車次為計取，越南、柬埔寨和老撾的汽車車型小，運輸成本企高加大了跨境物流相運輸業務的運營成本和負擔。

在航運標準方面，目前中國與中南半島國家之間的航運規則與標準不協調，海關合作力度不夠，海上船隻運輸透明信息度不夠，早年雖然簽訂了《中國-東盟海運協定》存在仲裁製度的缺陷。這些都是陸海貿易通道建設中，中國需要與中南半島國家通過政策協商而儘早落實到統一合作的迫切問題。

有鑑於此，即使陸海貿易新通道建設能夠順利實現，但通關便利化滯後問題也將嚴重影響通道的成效。

**三是口岸通關便利化不適應多式聯運的需求。**多式聯運對運輸體系的協調性要求更高，對管理能力、標準、水平都有較高要求，目前仍處於起步階段，在中南半島開展多式聯運更面臨着重重考驗。

一方面，中南半島各國的交通、通訊等基礎設施建發展水平較低，技術和服務水平不高，運輸能力不平衡。雖然中國於2016年已經實現覆蓋中南半島各國的跨境公路運輸網絡，形成了與中南半島各國點對點、門到門的運輸格局。然而，中國與越南、老撾等國公路和鐵路通關手續繁瑣，還存在管理亂、強要小費的人為障礙。多式聯運通關模式是“211”的模式，即兩種運輸方式以上，一個承運人，一單到底。然而目前陸海新通道的國際鐵路聯運的鐵路卻只是分段在運輸，分段承運人，分段提供單據，無法做到真正意義上的區域互聯互通一體化，因此服務貿易無法便利化。

另一方面，配套基礎設施建設和管理協調機制滯後。陸海新通道相關基礎設施配套建設沒有及時跟上，如車站、倉儲、通訊、供水以及後勤供應保障等硬件，以及港口與場站配套建設，國際掛靠航線、進出口通關流程規範、服務價格體系等軟件方面等諸多亟待面臨改善的問題。比如，越南多盛產以糧食、水果、肉類等農副產品，但由於憑祥的口岸功能不完善，水果等產品的口岸功能暫未開通，使得在回程貨源的集結進一步受到限制。

**四是缺乏協調性的合作機制。**一方面，陸海貿易新通道建設與中南半島國家交通發展規劃的對接與匹配度不高。從中南半島五國的交通發展規劃來看，基本都是由內到外，基本目標從改善自身國內的交通基礎設施，溝通內部的交通網絡，然後在此基礎上發展與包括中國在內的周邊國家之間的互聯互通。

另一方面，中南半島各國與中國之間缺乏交通運輸協調機制和法律機制嚴重欠缺。比如，中國與越南、老撾等國的公路運輸中，在線路開通長度，運輸車輛標準和運輸承擔者選擇等方面依然存在不少爭議和不對等的現象，簽訂的運輸協議難以真正落實。如越南、泰國海關規定通關運單的收貨人只能為實際清關的真正收貨人而不能為多式聯運運營人，使得聯運經營人無法控貨和簽發不加限制條件的聯運清單，無法保障貿易的便利化。

四、政治因素

**一是部分中南半島國家對華疑慮戒備依舊濃重。**從地緣政治角度出發，大國權勢因地理距離相近而增加。由此大國權力周邊的小國出於安全自保，往往對大國權力疑懼和戒備較重。

越南正是典型的例子，與中國接壤讓越南感到喜憂參半。一方面，古代越南深受古代中國深厚的文化影響，讓越南成為了亞洲國家中最中國化的國家，其民族國家建構或多或少受到較大影響；另一方面，如何防範和應對中國成為了越南執政者戰略考量的核心問題 。正如安德魯•巴特菲爾德認為，“越南認為中國在周邊地區產生的過度影響力和統治而心存疑慮” 。近年來，隨着中國的經濟崛起以及中國在南中國海軍事影響力的增強，越南對華疑懼急劇上升，2014年5月爆發的“981”鑽井平台事件引發的越南國內大規模暴力排華事件，被認為是越南國內反華民族主義情緒高漲的集中體現。儘管現在中越關係早已走出低谷，並出現緩和甚至大幅回暖的態勢，然而越南國內依然不乏反華民族主義的消極情緒，“中國威脅論”仍有一定市場。對華關係問題已成為相關國家各派政治勢力較量的籌碼，當權者往往被民意所左右，這都將或多或少地影響越南參與合作的力度和廣度。尤其是內外部勢力推波助瀾下，中國的部分企業在涉及土地、港口等“戰略領域”的投資項目上不斷遭遇風波。比如，2018年6 月中旬越南多地發生大規模反華遊行便是實證，使多家中資企業蒙受損失。

**二是中南半島各國的內部矛盾。“一帶一路”倡議的重點項目多屬基礎設施項目，投資規模大，建設週期長，需要穩定可靠的政策環境。**泰國和緬甸內部發生週期性政權變更引發政策變動，或者政治勢力在激烈的政治鬥爭中發動針對性抗議，常波及中國企業項目投資安全，極易產生政治風險。

例如，緬甸政局變動導致密松大壩項目擱淺，泰國政局變動導致中泰“大米換高鐵協議”落實困難 。與此同時，緬甸於2010年開啓民主化進程之後，緬甸政府與軍方關係相對穩定，但圍繞緬北局勢各方分歧難以彌合，緬甸西部的若開邦危機，已經導致約上百萬名信仰伊斯蘭教的羅興亞人難民湧至鄰國孟加拉，以逃避緬甸軍方對他們的鎮壓。而緬甸國防軍與緬北撣邦、克欽邦等地民族武裝之間的衝突，已導致數萬平民撤離。緬甸的國內社會衝突並不利於地區穩定和陸海貿易通道建設。

老撾的政府市場經濟體系不健全，監管水平較低，威脅着老撾經濟的持續健康發展；同時，老撾典型的陸鎖國問題，嚴重製約了老撾的對外貿易發展；加上國內存在有法不依，執法不嚴的現象，政府管理效率較低，外匯管制方面問題叢生，國家經濟發展脆弱性強，抗擊外部衝擊能力差。

近年來柬埔寨國內的環境保護主義有所抬頭，尤其在美國等西方國家背景的非政府組織鼓動下，部分不明真相的民眾被煽動起來對中資企業投資項目進行抗議示威，試圖給政府施加壓力。其中，2013年中國國電集團投資的柴阿潤水電站因遭受當地村民、僧侶和非政府組織的抗議不得不暫停建設。柬埔寨國內環境民族主義的持續發酵，將對柬埔寨參與陸海貿易新通道具體合作項目的合作與開展構成威脅。

**三是外部力量因素。**中南半島直通南海和印度洋，其獨特的地理位置決定了其成為大國爭奪的邊緣地帶和緩衝地帶，也是海權和陸權的交匯之處。

冷戰期間，中南半島地區是東西方兩大陣營激烈爭奪的地區，越南抗美救國戰爭和越南侵柬戰爭，美蘇參與制造的兩次印度支那戰爭，使得中南半島地區長期處於戰亂和動盪之中。進入21世紀以後，隨着世界地緣政治格局的繼續分化與重組，處於“邊緣地帶”的中南半島處於域外大國激烈博弈的熱點地區。

隨着2013年中國政府提出的“一帶一路”倡議得到了中南半島各國的積極響應與一定程度上的有效對接，中國和中南半島周邊國家命運共同體理念愈加深入（尤其是“瀾湄命運共同體”理念的提出），正為中國重塑周邊國家關係營造了良好的地區環境，美國和日本等域外大國不會無動於衷。

首先，美國金融危機以後奧巴馬政府提出的“亞太再平衡戰略”，視中南半島作為主要防範對象——中國重要的“前沿陣地”，美國的亞太強大同盟體系持續性地對中國形成戰略和軍事安全上的壓力，一定程度上限制了 “以經濟促政治”的政策有效推進，曾導致中國與部分中南半島國家的關係頻遭挫折，政治互信不足。因此，美國是最大外部干擾因素。2017年底和2018年初，特朗普政府出台的《美國國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》，將中國定性為“修正主義國家”和“戰略競爭對手”，提出“印太地區”概念，加強與印太地區的傳統盟友的安全關係 ，意味着美國的對華政策從過去的“接觸加合作”轉向“規鎖”政策的重大轉變。同時，為加大對中國地緣政治圍堵，美國加大了對越南、老撾等中南半島各國的拉攏，並試圖將中南半島地區作為實施印太戰略對華遏制的橋頭堡。隨後在2018年美國發起了對中國的貿易制裁戰，並且中美貿易戰正在持續升級，事實上美國從合作轉向與中國競爭，試圖改變被視為對美國利益有害的中國行為的做法，已經損害到了中南半島各國的核心利益。因為大國之間的緊張關係以及在地區間激烈競爭將迫使中南半島各國不得不面臨“選邊站隊”的問題。

**日本是中國在中南半島地區另一個重要的競爭者。**日本在冷戰後在大湄公河次區域的巨大投入有效地推動了次區域合作的發展。為了排擠中國在中南半島地區的影響力，在政治上擴大日本的影響，在經濟上加強與GMS五國之間的經貿聯繫，日本主要通過加強高層往來，擴大經貿合作，增加ODA（即政府開發援助）等方式，不斷密切與GMS五國之間的雙邊關係。2018年以來，日本雙管齊下，誘壓中南半島各國疏離中國。一方面，拉攏越南、柬埔寨、老撾和泰國等舉行“日本與湄公河流域國家峯會”。另一方面，日本特意放低所謂民主人權標準，加大對越南、緬甸、柬埔寨等國的資助力度，頻送“大禮包”。比如，日本擬提供優惠貸款在緬甸建立港口以牽制中國。

更為重要的是，域外大國已經對華開展地緣戰略競爭，美不遺餘力拉攏盟國制約中國發展，除了前述推行的印太戰略外，7 月，美日澳建立三方投資合作伙伴關係，力圖與中國“一帶一路”倡議下的新項目展開競爭，這些都使得中南半島地區成為中美角力的新高地。域外大國的插手和干擾，必然對中南半島地區安寧和經貿合作產生嚴重負面影響。