牆，終於要建了_風聞

李釗成

發自 北京

在經歷了史上最長的政府停擺後，僵持的國會昨日終於通過了一份邊境支出法案。該法案為特朗普的邊界牆提供了13.75億美元，遠低於他要求的57億美元。

但顯然特朗普並沒打算認輸，他在宣佈將簽署這份預算案的同時，殺了個回馬槍。

美國東部時間2月14日下午，白宮宣佈，特朗普總統將簽署國會最新通過的有關邊境安全的法案，以保證不會因此事出現第二次政府關門。但與此同時，特朗普計劃宣佈“國家緊急狀態”，以解決他口中的“邊境安全問題和人道主義危機”。

該決定意味着，特朗普可以繞過和他一直過不去的國會，挪用軍費等別項資金用以建造邊境牆。

△ 墨西哥蒂華納附近正在加固中的美墨邊境牆 / 視覺中國 

特朗普要宣佈的“國家緊急狀態”，實際上是一種“權宜之策”。當國家遭遇危機時，國會內部的繁雜流程難以快速應對突發情況，而作為行政分支的總統卻相對靈活。由此，總統原先被國會限制的權力就能一定程度鬆綁，使得總統能夠利用緊急權力應對國家危機。

1976年美國聯邦法正式納入《國家緊急狀態法》，明確了總統的特殊權力，即可以在危機情況下宣佈“緊急狀態”，制定特殊規則。

據《華盛頓郵報》統計，宣佈“國家緊急狀態”最常見的情況是出現了戰爭等國際衝突時，比如為了對沖突國實施經濟制裁。

例如，吉米·卡特在1979年動用“國家緊急狀態”，凍結了伊朗在美資產，以應對伊朗伊斯蘭革命中發生的人質危機。小布什和奧巴馬則根據“緊急狀態”條款，先後凍結了涉及敍利亞、烏克蘭、也門等國爭端的特定人羣的在美資產。

△ 1979年伊朗爆發伊斯蘭革命，一名青年站在伊朗宗教最高領袖霍梅尼的畫像旁 / 網絡

其他情況也包括控制武器擴散，控制出口等等。然而，只有兩次緊急狀態涉及到了挪用軍事預算進行工程建設：一是為海灣戰爭的沙漠之盾行動，二是為911後的重建。

至於特朗普這次計劃宣佈的“緊急狀態”，還是和他一直重複提到的“非法移民”有關係。特朗普和他的支持者認為，大批移民正湧向南部邊境，每天超過2000人在邊境被逮捕或者遣返，足以構成“國家緊急狀態”。

反對者則認為，邊境移民的數量較十年前已經大幅減少，而且在這幾千人的隊伍中，很多是來自比如洪都拉斯尋求庇護的難民。他們試圖以合法程序入境美國，不構成緊急狀態。

△ 等候在美墨邊境準備入境美國的中美洲難民 / 視覺中國

如果宣佈“國家緊急狀態”，理論上特朗普有兩條法律可以利用，讓其可以繞過國會執行邊境牆建設。

第一條將允許特朗普調用陸軍建設邊境牆。33 U.S. Code § 2293允許陸軍在“國家緊急狀態”下暫停其原本的工程項目，調用資源至“對國防至關重要的土建工程、軍事建設和民防工程”。

△ 美國海軍陸戰隊正在加州美墨邊境牆上加裝鋼刺籬笆 / 網絡

第二條則允許特朗普將軍事預算挪用至邊境牆建設。10 U.S. Code § 2808允許國防部長在“緊急狀態”下，從國會批准的、尚未明細的軍建預算中，挪用資金用於那些“沒有法律支持的但是必要的軍建項目”。這兩類被調用的資金將包括原本用於防洪、防火等救災的款項。

儘管可以國家緊急狀態允許特朗普繞過國會，但國會也不會就這樣吃啞巴虧。

民主黨方面，眾議院議長佩洛西和參議院民主黨領袖舒默迅速發表了聯合聲明，指責特朗普“噁心地濫用總統權力”，並強調邊境問題不構成緊急狀態，認為該舉措無法可依，而是特朗普因為沒有辦法兑現讓墨西哥付錢的承諾、也沒有辦法説服美國人民付錢後絕望地舉措。

△ 此前在國情諮文演説現場，眾議院議長佩洛西向聽眾示意為特朗普起立鼓掌 / 視覺中國

共和黨內部則意見分裂。共和黨多數黨領袖·麥康奈爾表示支持，認為特朗普“可以合法地使用任何工具來努力加強對邊界的保護”。

也有比如緬因州參議員蘇珊·柯林斯（Susan

Collins）譴責該行為：“總統憑藉這項權利挪用國會為其他項目撥出的數十億美元……這對我來説是破壞撥款過程、破壞國會的作用，且非常可疑是否合憲。”另外有許多聲音擔憂，開這樣的先例會被未來的民主黨總統效仿，也利用該權力繞過國會。

總統一旦宣佈進入“國家緊急狀態”，國會很難直接“説不”。雖然民主黨控制的眾議院可以，也極可能會提出反對的決議，希望結束“國家緊急狀態”。但就算該決議通過國會，特朗普作為總統只需要動用否決權便可一票否決。

不管怎樣，特朗普這次搞出的“緊急狀態”幾乎會不可避免地發展為冗長的法律訴訟。但白宮表示已經做好了應對訴訟的準備。特朗普也表態：“接下來會發生什麼？我會在第9巡迴法院被起訴（編者按：自由派經常選擇在加州第9巡迴法院提起訴訟；保守派則傾向於選擇德州的第5巡迴法院），大概會輸在那裏，然後希望我們能贏在最高院。”

△ 2019年2月，美國總統特朗普在主要縣治安官和主要城市負責人協會聯席會議上發表講話，並藉機介紹他的邊境安全和移民政策 / 視覺中國

克林頓總統的首席法律顧問科林頓（Billter Clinton）認為：訴訟可以在幾個月內就到達最高院，但是最高院的所有人都會對目前的情況表示非常的困擾。他認為正常情況下，在2020年6月之前是不會有結果的。也就是説特朗普此次的舉措幾乎無法在短時間內看到成效，而且極有可能會成為他2020年大選時期的政治包袱。

《今日美國》（USA Today）分析，訴訟的走向會和以下幾點相關：白宮打算抽調資金的具體項目，特朗普是否打算徵用非自願提供的私人土地或資產，哪些人會因為這項舉措受損失，原告會選擇哪個或者哪些法院進行審理。

至於邊境問題已經緊急到需要宣佈國家緊急狀態，在法律上甚至都不是重點。法院首先要解決的是找到合適的法律；即能賦予法官足夠管轄權利，來審閲這件事情的法律。

布倫南研究中心的戈伊坦（Elizabeth Goitein）表示：“如果任何法院能審核一下這是否是個國家緊急情況，他（特朗普）都會有大麻煩了。問題是國會已經賦予了總統太多的權利，以致總統幾乎可以不受限地肆意宣佈緊急狀態。”