特朗普的外交決策不再無法預測_風聞

原文作者：Thomas Wright原文出處：Foreign  Affairs/January  18,  2019

編譯： 海國圖智研究院 金子真

導言

將美國總統唐納德·特朗普(Donald Trump)的外交政策形容為不可預測已經成為一種常態。但這樣做實則是對這個人及其政策的錯誤描述。事實上，儘管特朗普的行為可能經常令人震驚，但很少令人感到意外。他最具爭議的立場——質疑北約，尋求從敍利亞撤軍，發動貿易戰——都與他自上世紀 80 年代以來公開支持的世界觀一致。

本屆政府的不可預測性並非源於特朗普的觀點，而是源於總統和他的政治顧問，與國家安全機構二者之間的鬥爭。直到最近，這兩個陣營還在爭奪霸權，而且難以預測在現有的議題上哪一方會勝出。

從這兩年的情況看，很明顯總統正在主導這場鬥爭，儘管他尚未徹底獲勝。隨着總統團隊圍繞特朗普的想法達成一致，這可能是人們首次看到一套單一的特朗普政府的外交政策。這種政策包括同其他國家的狹隘的、交易性的關係，超過其他民主國家的對專制政府的偏愛，對國際經濟政策的重商主義做法，對人權和法治的普遍漠視，以及以多邊主義為代價促進民族主義和單邊主義的舉動。

是什麼讓特朗普與眾不同

許多美國總統都是在沒有真正外交政策經驗的情況下當選的。一些人的想法與美國外交政策的核心宗旨相矛盾，例如吉米·卡特支持從朝鮮撤軍的立場。然而特朗普卻不同。他是唯一一位在明確反對美國大戰略的所有支柱的基礎上當選的總統。 儘管特朗普在很多問題上已經改變了主意，但他清晰、連貫、發自內心的外交政策直覺可以追溯至 30 年前。長期以來，他一直以對納税人不公平為由拒絕承認美國的安全聯盟，並指 責其盟友們哄騙華盛頓以得到免費保護。長期以來，他一直將貿易逆差視為對美國利益的威脅，並拒絕接受幾乎所有二戰以來美國談判達成的貿易協議。同時他還曾向世界各地的強人表達欽佩之情。  

在總統競選期間，特朗普不僅拒絕否認這些直覺，還加倍強調了它們。他把俄羅斯總統弗拉基米爾·普京(Vladimir Putin)領導下的克里姆林宮與美國政府在道德上等同起來；他 批評北約；他讚揚了薩達姆·侯賽因對恐怖分子的強硬態度以及朝鮮領導人金正恩登上權力巔峯。  

沒有了建制派顧問，特朗普設法簽下了幾個無名小輩和幾位前官員——比如邁克爾·弗林(Michael Flynn)和瓦利德·法爾斯  (Walid Phares) ——雖然這在很大程度上是作秀。在整個競選過程中，特朗普依靠自己的直覺提出了一些新問題，尤其是強烈反對非法移民和批評對華貿易。

特朗普在選舉獲勝後遇到了麻煩。他完全沒有做好執政的準備，他的團隊中也幾乎沒有人具備在國家安全事務中擔任要職的資歷。這種匱乏,再加上他對在競選期間反對他的建制派專家們一直懷恨在心，他轉而投向退休將軍和行業領袖，包括任命詹姆斯·馬蒂斯（James Matti）將軍擔任國防部長，雷克斯-蒂勒森（Rex Tillerson）擔任國務卿，加里•科恩（Gary Cohn）為國家經濟委員會主任，以及幾周後任命 H·R·麥克馬斯特（H. R. McMaster）作為國家安全顧問。

政府的兩個階段

特朗普任期的第一階段——即限制期——從他的就職典禮一直持續到 2017 年 8 月。在這七個月裏，特朗普説與做了許多有爭議的事情。在布魯塞爾北約總部發表演講時，他拒絕支持北約第 5 條，並宣佈美國退出氣候變化《巴黎協定》。但在大多數情況下，政府遵循的是一個跨部門的程序(即通過與相關部門和機構的正式協商程序做出決定，最終在情報室召開國家安全小組會議)，特朗普勉強接受了內閣的建議。他沒有退出北美自由貿易協定，在北約問題上改變了立場。他向亞洲盟友伸出了橄欖枝，並且繼續參與伊朗核協議。

然而很快，總統開始反擊他的顧問。2017 年 7 月中旬，他強烈抱怨必須延長豁免期限， 作為聯合全面行動計劃(Joint Comprehensive Plan of Action)的一部分，並指責顧問沒有給他退出的選擇。幾個星期後，在決定對阿富汗政策的戴維營會議上，他對麥克馬斯特（McMaster）主張保留駐阿美軍的主張感到失望。特朗普不情願地做出讓步，但表示了他的不滿。

到 2017 年秋季，特朗普政府外交政策的第二階段——單邊行動——已經開始。在這段延續至今的時間裏，特朗普在決策過程中一直試圖繞開正式的跨部門協商流程，並明確了自己的偏好。2017 年 12 月，他不顧團隊的反對，宣佈將美國駐以色列大使館遷往耶路撒冷；去年 5月，他退出了伊朗核協議；他對朋友和對手都同等徵收關税；他在 2018 年布魯塞爾峯會上重申了對北約的批評，並極力推動美國從敍利亞撤軍。或許最著名的是，他在沒有徵求國家安全內閣意見的情況下決定在新加坡會晤金正恩，還單方面決定在赫爾辛基會晤俄羅斯總統弗拉基米爾•普京(Vladimir Putin)，並 緊接着無視顧問的意見，在峯會新聞發佈會上擁抱了這位俄羅斯領導人。

為了促成這一轉變，特朗普需要一個能夠賦予他權力、而不是阻礙他的新團隊。這就是2018 年發生的故事。它始於蒂勒森（Tillerson）、麥克馬斯特（McMaster）和科恩（Cohn）在3 月和 4 月的三週時間內相繼被免職。他們各自的繼任者——邁克·蓬佩奧（Mike  Pompeo）、約翰·博爾頓（John Bolton）和拉里·庫德洛（Larry Kudlow）——都有一個共同點：對特朗普的個人忠誠。這一趨勢在聯合國大使尼基·哈雷(Nikki Haley)離職後繼續上演着，在特朗普宣佈美國從敍利亞撤軍後，馬蒂斯於 12 月 21 日辭職。

特朗普現在的團隊不尋求將其決定產生的影響最小化，而是使其最大化。

博爾頓的任命對川普的外交政策自主權尤其重要。只要國家安全機構有一名成員擔任國家安全顧問，特朗普就被剝奪了控制跨部門進程所需的議程制定權。而波頓給了他這種力量。當然，這並非是一條平坦之路。據報道，博爾頓必須向特朗普保證，他不會把特朗普拖入一場新的戰爭。在博爾頓上任幾周後，特朗普就指責他試圖破壞美國與金正恩的接觸。然而總的來説，特朗普現在的團隊不尋求將其決定產生的影響最小化，而是使其最大化。 

在特朗普外交政策的這一階段出現了一些積極的進展。例如，在 2017 年 12 月和 2018 年1 月，特朗普政府提出了國家安全戰略和國防戰略，將重點從恐怖主義轉向大國競爭。華盛頓的許多外交政策專家對此表示歡迎。這些戰略認識到俄羅斯和中國對美國領導的國際秩序構成的挑戰並肯定了聯盟的重要性。然而，總統似乎對重點的變化不感興趣。在介紹國家安全戰略的講話中，特朗普只説了一句關於敵對勢力的話，緊接着就呼籲與俄羅斯合作的重要性。

統一的外交政策

總統和他的團隊之間的鬥爭定義了他的頭兩年。儘管它們雙方之間仍有實質性的差距，但現在也已經達成了相當程度上的一致。觀察人士首次能夠確定一種統一的——即便仍不完整的——特朗普外交政策，即政府能夠包容總統的衝動，並尋求對此採取行動。

在這種統一的外交政策中，特朗普政府既沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人。它採取與所有國家進行交易的方式，不重視歷史關係，而是尋求從貿易和採購到外交支持等獲得直接利益。巧合的是，威權政府更傾向於向美國做出如此迅速的讓步。特朗普團隊繼而發現，與他們打交道比與民主黨盟友打交道更容易。考慮到沙特阿拉伯和日本之間的對比，在記者賈邁勒• 哈索吉  (Jamal  Khashoggi)被謀殺後，特朗普總統站在了沙特一邊，於是沙特得以降低石油價格來安撫總統。相比之下，儘管日本首相安倍晉三(Shinzo  Abe)早些時候試圖奉承總統特朗普——特朗普擁抱金正恩一舉動令日本官員感到不安，而且安倍還繼續威脅要對日本汽車徵收關税——但日本還是輸了。

特朗普政府現在團結一致，願意利用關税(包括針對盟友和夥伴的關税)來推進其經濟議程。雖然在其他策略上可能仍存在一些分歧，但有關國際經濟戰略的較大爭論已經結束。特朗普政府經常尋求利用美國的影響力來獲得相對於其他國家的經濟優勢。比如，想想特朗普的團隊是如何看待波蘭為其境內一個美軍基地買單的，以及美國政府是如何向英國施壓要求其脱歐，以便美國能在美英雙邊自由貿易協定的談判中獲得讓步的。

特朗普政府將倡導民族主義和蔑視多邊主義視為其總體哲學框架的一部分——這一點在 特朗普、博爾頓和蓬佩奧的演講中顯而易見。除了在古巴、伊朗和委內瑞拉的事件之中，特朗普政府對民主和人權也不怎麼重視。這種世界觀在華盛頓反對歐盟、支持不遵守國際準則的獨裁領導人，以及退出國際組織和條約等舉動中都可見一斑。與此同時，特朗普政府的想法仍然是臨時的和不成熟的——特朗普政府強烈希望德國取消“北溪 2 號”管道，但原則上來説，德國政府只應遵循自己的利益。

特朗普對歐洲的態度因地區而異。美國政府正無條件地與中歐和東歐進行接觸，向匈牙利獨裁者維克托•歐爾班(Viktor Orban)提供政治支持，並致力於增加液化天然氣出口，以對抗俄羅斯的影響。相比之下，美國與西歐的議程要敵對得多，而且似乎只集中在某些分歧上，包括反對“北溪 2 號”(Nord Stream 2)管道、與歐洲的自由貿易、北約(NATO)的國防開支，以及與歐盟在伊朗問題上的分歧。

在東亞，特朗普的政策有兩個主要組成部分——中國和朝鮮。關於前者，特朗普希望贏得與北京的貿易戰，這促使他支持他的一些顧問擁護的為平衡中國力量而做出的廣泛努力，包括對抗中國的政治影響力，以及調整美國軍隊的方向從而與中國競爭。但隨着中國國家主席習近平在台灣問題上的言辭升温，尤其是如果貿易戰得到解決，這種支持可能會受到考驗——如果特朗普覺得自己是在支持一項向美國提供重大讓步的貿易協議，他會在台灣問題上對抗中國嗎？與此同時，特朗普政府的北韓政策包括一項非正式的協議，根據這項協議，只要金正日同意不試射導彈或核武器，美國就允許兩國關係解凍，即使這不會給無核化帶來任何實質性進展。，

對這一遷就戰略，以博爾頓為首的一些政府官員持保留態度，但他們還是遵從總統的意願。

然而，總統和他的團隊之間仍然存在分歧。最顯著的例子是美國的中東政策。特朗普和他的顧問同意對伊朗採取強硬路線，但總統非常不願意動用美國的資源來削弱伊朗在敍利亞的影響力，並希望縮減美國在該地區的勢力。在他看來，美國的努力應該僅僅放在支持盟國採取任何他們認為合適的對抗伊朗的行動上  (比如沙特阿拉伯在也門的戰爭)，實施制裁，並退出聯合全面行動計劃。在這個問題上，總統現在的團隊發表的聲明似乎與他相悖。例如，在一次中東之行中，博爾頓説，直到伊斯蘭國(又稱 ISIS)被完全擊敗，庫爾德人得到保護之前，美國軍隊不會離開敍利亞。但總體而言，特朗普的外交政策比以往任何時候都更加統一。 

展望第三階段

矛盾的是，一個更加統一和可預測的美國外交政策的出現很可能削弱美國的影響力，破壞國際秩序。對於那些相信美國戰後戰略的人來説，一個嚴重分裂的特朗普政府是最好的。該戰略的定義是強大的聯盟、開放的全球經濟，以及對民主、法治和人權的廣泛支持。而因為特朗普永遠不會改變他的世界觀，他的政府的標誌要麼是分裂，要麼是對他的觀點達成一致。現在我們看到了後者。第三階段也由此開始——一個統一的特朗普政府正在影響着世界。