美國：緊急狀態製造出的“緊急狀態”_風聞

當地時間2月15日，美國總統特朗普（Donald Trump）宣佈美國全國進入緊急狀態，試圖以此繞開美國國會、主要是民主黨佔多數的國會眾院在美國-墨西哥邊境牆問題上對他的阻擊。

特朗普一直向國會施壓，試圖獲得多達57億美元預算撥款，以便修築其所堅持修建的美墨邊界牆，而國會民主黨人則堅決反對，雙方的尖鋭對立和互不相讓在去年底、今年初導致美國有史以來最長（35天）的聯邦政府部門“停擺”。2月14日，美國國會通過《邊界安全法案》，同意撥款14億美元修築長僅90公里的“隔離屏障”——這對於長達3141公里的美墨邊界而言只不過是九牛一毛，且“隔離屏障”也遠非特朗普所憧憬的隔離牆。特朗普的行動實際上等於向國會民主黨人和世人宣告，他要的是“100%的勝利”（甚至可能比100%還要多，因為無數先例表明他有得寸進尺的“光榮傳統”）。

根據《美國全國緊急狀態法》（NEA），緊急狀態指在遭到入侵、發生戰爭和在發生外敵支持的內部暴亂的情況下實施的一種緊急應對制度。總統動用聯邦武裝部隊的權力則是指在發生叛亂、內亂、重大自然災害等使法律秩序遭到嚴重破壞之時的應對措施。

從福特總統（Gerald Ford, Jr.）設法讓美國總統通過《美國全國緊急狀態法》（1974年通過，1976年生效）後，美國從1977年至2018年共宣佈過59次國家緊急狀態（其中32個仍然有效，數據來自紐約大學法學院布倫南法律中心報告），平均一年一次還要多，特朗普之前的克林頓（Bill Clinton）、小布什（George Walker Bush）、奧巴馬（Barack Obama）三任美國總統宣佈緊急狀態的次數分別是12次、13次和17次，他們的任期都是8年，也就是説克林頓和小布什的緊急狀態差不多都是兩年三次，而奧巴馬更超過一年兩次，此次特朗普宣佈緊急狀態既不是美國總統、也不是他本人總統任上第一次。

但此前的緊急狀態大多針對涉外嚴重問題（如戰爭）、突發性緊急事件（如911恐怖襲擊）、惡性自然災害（如新奧爾良風災）等突發性問題，而此次特朗普所宣佈的“緊急狀態”卻針對聯邦政府與國會“程序內”的預算爭議，也就是説，特朗普是在自己的預算案屢屢無法通過的情況下，試圖假《美國全國緊急狀態法》之手，通過“程序外手段”非常規地解決問題。正如華盛頓美國大學政治學教授埃德爾森（Chris Edelson）所言，這是首次總統繞過國會，利用緊急狀態為自己的政治承諾籌措資金。

特朗普宣佈實施緊急狀態的理由，是“如果不修牆則會縱容毒品輸入、犯罪團體輸入和非法移民進入，對美國構成不可接受的緊急安全威脅”。正如美國國會研究處1月10日一份報告所指出的，美國海關及邊境保護局（CPB）統計數據顯示，2018年CPB所查沒的入境毒品中，海洛因的90%、可卡因的88%、甲基苯丙胺的87%和芬太尼的80%是從官方合法口岸入境的，而2017年通過美墨邊境偷渡進入美國被拘捕的非法移民人數，已創下46年來最低紀錄，也就是説，特朗普宣佈緊急狀態的兩大理由——不修牆的嚴重性和修牆的急迫性，其實都並不存在。

正如許多分析家所言，從“停擺”到“緊急狀態”，特朗普和國會民主黨人所爭的並非一堵牆，而是“立規矩”的主導權：民主黨要借修牆警告特朗普和共和黨“中期選舉後你不能為所欲為”，“我們有能力阻擊你”，而特朗普則一方面要借修牆警告民主黨“別以為拿到眾議院就能把我怎樣”、“還是我説了才算”，另一方面也藉此把事搞大，迫使羣龍無首的共和黨建制派不得不捏着鼻子和他共進退，以緩和共和黨內的分歧。

正因如此雙方才會變着花樣地借題發揮——如果民主黨在修牆問題上佔到明顯上風，就會給外界留下一個“我們能把特朗普搞死”的強烈暗示，諸如“通俄門”甚至“總統彈劾”這類更大的殺招就會一招緊似一招；反之，如果特朗普笑到最後，接下來他會進一步挑戰民主黨和眾議院的底線，讓後者在至少兩年內變成對他無可奈何的“花瓶”。

也正因如此，民主黨人隨後的反應絲毫不出人意料：民主黨國會兩巨頭——眾院議長佩洛西（Nancy Pelosi）和參院少數黨領袖舒默（ Chuck Schumer）迅速指責特朗普此舉涉嫌“違憲”，是“對總統權力的濫用”、“以並不存在的危機為藉口任意行事”，民主黨控制的加州和紐約州也宣佈，將採用地方立法限制向修牆轉讓土地等方式繼續阻擊特朗普的企圖。

《華盛頓郵報》在特朗普宣佈緊急狀態後曾預言，國會民主黨人最可能採取的對策，是以美國法典條款50 code US § 1622為法律依據，挑戰總統藉以宣佈實施緊急狀態的依據“緊迫性”，眾院民主黨人果然在幾小時後就照方抓藥了。

目前看來特朗普有恃無恐：正如北美憲法專家馬耶特（Jacob Maillet,）所言，1976年《美國全國緊急狀態法》並未清晰界定何為“緊迫性”，最高法院也從未就此釋法，而特朗普在上任後已接連將兩名保守派大法官塞入最高法院，這大大增加了他“打憲法官司”的勝率，且在最高法院裁決前，“緊急狀態”仍然有效——事實上他已得意洋洋宣佈自己“贏了”，有分析認為，他可以通過這種方法弄到80億美元來修牆。

然而他宣佈的“緊急狀態”可能導致新的“緊急狀態”。

許多政治家和分析家都指出，美國政治體制得以正常運轉的基礎，是司法、立法和行政的相互獨立和相互制約，如果僅僅因為預算之類“事務性分歧”就試圖“便宜行事”，讓行政動輒超越立法行事，就會從根本上動搖美國的法律、政治生活原則。

不僅如此，一旦“習慣成自然”，等到總統和執政黨實行輪轉，誰能保證今天的在野黨不會如法炮製？

正因如此，在特朗普宣佈實行緊急狀態前後，許多共和黨人士也明確表達了反對和憂慮，這其中包括緬因州參議員科林斯（Susan Collins）、肯塔基州參議員蘭登.保羅（Rand Paul,）和佛羅里達州參議員盧比奧（Marco Rubio.）等重量級人物。如果特朗普一意孤行，可能導致共和黨內部分歧擴大化。

如前所述，“牆”其實只是個藉口，雙方爭的實際上是“遊戲規則主導權”，而之所以要如此，説到底還是為了下一屆選舉。但從民調看，支持特朗普以“修牆”為由實施緊急狀態的民意並不充分：CNN2月初民調顯示，66%的受訪者對此表示反對，支持者比例僅31%；稍早昆尼皮亞克民調顯示反對率為63%——更要命的是，根據2月13日福克斯新聞民調（眾所周知福克斯新聞是最親特朗普的美國主流媒體）顯示，即便在2016年投票給特朗普的選民中，明確表示反對此舉的也多達20%。

接下來博弈會向何處去？

根據特朗普和他的對手——眾院議長佩洛西的一貫“畫風”，他們會在折騰一段後轉換話題，換一個主題繼續折騰，而不太可能繼續玩緊急狀態的老梗，以免同歸於盡。特朗普會繼續設法在別處“點火”，以試探國會民主黨人和美國公眾的忍耐底線，並再次嘗試得寸進尺；國會民主黨人則可能推動立法界定何為構成實施國家緊急狀態的“緊迫性”，從而給特朗普照葫蘆畫瓢“再來一次”設置障礙。

至於美墨邊境牆反倒是相對不重要的小事，是一個可以隨時放大、縮小甚至拋開的話題——打個比方吧，國際米蘭的主場叫梅亞查，AC米蘭的主場則叫聖西羅，但其實這兩個主場是同一座體育場，特朗普的邊境牆和民主黨的“邊境隔離欄”方案，就“牆”本身而言，其區別不會比聖西羅體育場和梅亞查體育場的區別更大。正所謂：兩黨當真爭一牆？讓他三尺必輕狂；長城萬里今猶在，誰是如今秦始皇？