北有粵港澳大灣區，南有新加坡，海南自貿港該如何突圍？_風聞

2018年中央12號文件指出，海南應“堅持全方位對外開放，按照先行先試、風險可控、分步推進、突出特色的原則，第一步，在海南全境建設自由貿易試驗區，賦予其現行自由貿易試驗區試點政策；第二步，探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策”。近日，海南省商務廳等部門印發《海南省關於擴大進口促進對外貿易發展的若干措施》，提出從持續優化進口結構、提升貿易自由化便利化水平等方面促進海南對外貿易發展。

中國改革開放至今已40多年，但自貿港還是個相對新鮮的概念。自從國家提出在海南全島設立自由貿易區，探索建設中國特色自由貿易港開始，人們對什麼是“中國特色自由貿易港”、海南如何建設自貿港高度關注。

改革和探索允許闖、允許錯與糾錯，但好的佈局、規劃和戰略，可以讓我們少走彎路，減少不必要的失誤，做到事半功倍。

鑑於此，海南自貿港對標國外“模板”時，該作哪些取捨，在構架過程中應如何處理好“堅持中國特色”和“學習借鑑”的平衡，就顯得格外重要。

文 | 陶短房  旅加學者 

編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫

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成功的自由港有何特徵？

最早具有自由港雛形的是法國南部地中海之濱的馬賽，12世紀法蘭西王國為爭奪商業利益，曾將這裏定為“自由貿易園區”。最早的正式自由港，則是1547年位於今天意大利境內的利沃諾港（Livorno，當年屬於錫耶納共和國）。時至今日，全球範圍內公認的自由港多達130個以上，遍佈歐、亞、美、非各大洲。

設立自由港的初衷，是便利貿易，並通過貿易的發展獲取相關利益，包括轉口貿易、倉儲及港口服務、上游加工產業及配套服務，以及旅遊等周邊產業等的收益，而最核心的特點和功能，則是貿易和港口物流的便利。

自由港的貿易便利，主要指關税和海關手續的便利。從最初的雛形開始，自由港就高度關注“兩頭在外”和轉口貿易。

所謂“兩頭在外”，指原料和上一級配套在海外，市場也在海外，而成品的加工生產則在自由港範圍內；

所謂“轉口貿易”，則連成品的加工生產也在境外，自由港範圍內僅提供倉儲、運輸等方面的服務和便利。

值得一提的是，最早的自由港利沃諾在這方面的探索並不成功：錫耶納共和國原本以金融服務業見長，遭遇行業困境後急於謀求新的產業出路，便開創了自由港模式，但當時的利沃諾乃至整個錫耶納共和國既缺乏有競爭力的海外貿易通道，也不具備充分的“兩頭在外”加工能力，結果並未達到自由港的初衷。

直到1719年，當時屬於奧匈帝國（如今屬於意大利）的的裏雅斯特（Trieste）首創了“保税倉庫模式”，大大拓展了自由港的功能和輻射空間，才讓自由港模式真正充分發揮了其設計功能。

當今國際上較大、較成功的自由港，大多是“兩頭在外”和轉口貿易並重、均衡發展的，最突出的代表是新加坡港、香港、仁川港和釜山港。

它們在發展過程中一方面充分利用自身港口、碼頭和倉儲設施，以及自由港税務、海關手續及服務方面的便利，吸附周邊地區乃至鄰國的進出口流量，一方面藉助自由港政策的便利積極嵌入全球產業鏈，發展符合自己特色、需要大量進口材料、部件、環節配套並具備強大出口需求和潛力的相關產業，實現了港口、城市和區域的均衡發展，並帶動周邊聯動，產生良性循環。

也有一部分自由港鑑於自身條件或政策導向，採取了“一條腿走路”的方針，即只突出其中一項，如非洲的蒙羅維亞自由港（利比里亞）、洛美自由港（多哥），阿聯酋的迪拜自由港，巴拿馬的科隆自由港，主要發展轉口貿易，羅馬尼亞的康斯坦察自由港、俄羅斯的納霍德卡自由港，則主要發展“兩頭在外”。

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海南自貿港宜以“兩頭在外”為主

海南自由貿易港作為海南全島設立自貿區的第二階段規劃佈置，其設計初衷，不僅要獲得自由港本身的直接、間接收益，也要為整個海南自貿區配套，為整個國家進一步開放、發展摸索、試驗發揮更充分的帶動效應，實現“複合功能”。很顯然，“兩頭在外”和轉口貿易並重的模式更適合作為海南自貿港的發展模板。

“兩頭在外”並非一成不變。以新加坡為例，最初的“兩頭在外”主要是輕工業和家電業，後來則拓展到包括化工、精密機械等在內的“重產業”；德國的不萊梅（Bremen）則從機械、煤化工等拓展轉型到高科技產業和精密製造業；香港在歷史上其“兩頭在外”曾以輕工為主，但自上世紀80-90年代以來已基本完成產業結構的改變。

海南自貿港作為海南自貿區和海南省、海南經濟特區的改革前沿、窗口，發展“兩頭在外”必須因地制宜、有所取捨。從目前情況看，傳統輕工業等來料加工已是“夕陽產業”，“重產業”投入較大，當地基礎不夠雄厚，兼顧可持續發展、邊際效應和環境保護等綜合因素來考量，發展高科技產業和高端精密製造業似乎更有前途。但是，這需要突破許多瓶頸，如人才缺口、市場缺口、產業配套缺口等，需要政策和區域發展戰略的相應跟進配套和傾斜性調整——概括説，既要設法“解近渴”，通過政策配套方便引進外來人才解決自由港起步階段燃眉之急，又要設法“引遠水”，為自貿港乃至整個自貿區的發展固本培元，提供源源不斷的“本土化”人才。

而要發展轉口貿易，就需要充足的周邊物流，既要“有來”，又要“有去”，既要“來得”，又要“去得”。

當年的裏雅斯特港號稱“第一個真正成功的自貿港”，其港口設施條件、區位優勢均不算突出，但背倚幅員遼闊商品豐富、卻缺乏良好出海港的奧匈帝國，面向東地中海廣大市場，實現了“百年繁榮”；多哥是個面積狹小的窮國，但洛美自由港利用政策優勢和西非各國普遍使用統一貨幣（幣值穩定的非洲法郎）、通關往來便利等條件，成功吸引了周邊多個貿易量巨大的內陸國家以自己為進出口商品的“主門户”，成為公認發展得有聲有色的成功自由港。

目前，海南周邊有多個自由港和設施良好的港口，如何突出區位、資源和政策優勢，吸引轉口流量，國家層面如何統籌協調，避免同一區域各港口相互“內耗式競爭”，需要縝密研究，慎重決策。

“兩頭在外”和轉口貿易二者中，前者對海南乃至全國的開放、發展，有着更重要的意義。

“兩頭在外”不僅是被動地成為全球貿易、運輸網絡中的一個節點，更需主動融入，成為全球產業鏈中一個活躍、主動的要素。通過發展“兩頭在外”，可以全面帶動港區、海南全島乃至周邊地區上、下游產業的發展，讓“一省一區一港”成為相互配套、相互促進、波浪式發展的良性循環，並能有效帶動城市、鄉村和社會的進步。

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海南自貿港並非單純的一個“點”，而是海南自貿區的有機環節，更是整個中國深化改革的重要步驟，要實現這些既定功能，轉口貿易固然重要，但“兩頭在外”則更加不可或缺。

由此，海南自貿港宜以“兩頭在外”為主，轉口貿易為輔，“兩條腿走路、但有所側重”，要慎重選擇“兩頭在外”的產業重點，並從政策、基礎設施等方面加以綜合考量、配套、引進和預研。

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基礎已有，差距在哪？

一般認為，迪拜、新加坡等成功的自由港普遍具有四方面吸引力，即資源多、商機多、成本低、管得少。

這四方面當然是非常重要、不可或缺的，但總體上講，“四方面”是適用於一切經濟特區、甚至適用於一切有志於發展地區的成功經驗、要素，而並非“自由港”或“自貿港”所特有的“發展要素”和“充要條件”。

在筆者看來，所謂“自貿港”，顧名思義應具備三大要素，即自由、貿易和港。

何謂“自由”？

不僅應包括關外商品免税、海關手續便利等所有自由港、自貿區普遍具備的元素和特點，也應包括一些適應中國和海南當地特點、需要的“自由”，如人才機制，企業產業政策，金融政策等，不但要讓往來的人、貨有“來來往往”的自由，更要通過政策、財政措施等的傾斜、引導，讓本地和外來的人才、企業、資金，在法律允許範圍內有充分“施展拳腳”的“自由”。

何謂“貿易”？

即自由港的一切政策、產業、基礎設施的設計和配套，都應以“利商業”、“便貿易”為出發點，實現貿易、商業和流通利益的最大化，凡不便、不利於上述目標的掣肘，都應適時進行有針對性、有效的改革。

何謂“港”？

即必須選擇和建設適合的港址。海南自貿區可以覆蓋整個海南島，但“海南自貿港”卻不能同樣把整個海南島甚至海南省都包括在內，而必須選擇並“鎖定”一個特定的港口。歷史上成功的自由港，其港口選擇都十分講究，共同特點是港口條件優異（自由港畢竟首先必須是一個良港），所在城市基礎設施便利（總是“腸梗阻”的港口恐難“自貿”），海陸交通輻射力強、範圍廣闊（“兩頭在外”和轉口貿易都不可或缺），遠離其它衝突性功能。

不難看出，不論迪拜或新加坡，在上述三大要素方面都“配套齊全”：

迪拜港利用本國財政富庶、傳統商路和文化輻射力強等優勢和優異的港口條件，在幾十年時間內讓自己成為中東、非洲等廣大地區最重要的物流、商貿中轉地，不但“實體港口”財源滾滾，甚至“虛擬港口”也發展壯大，許多企業和中間商“定位”在迪拜，通過迪拜尋找上、下家，貨物並不經停迪拜碼頭、進出迪拜保税倉庫，但迪拜自由港卻照樣能從中獲益；

新加坡港則充分利用區位優勢（兩洋要衝，馬六甲門户）和長期形成的洲際貿易、運輸樞紐地位，讓自由、貿易和港口三要素有機配合，在地緣政治格局多次鉅變、全球產業結構屢屢調整的幾十年裏，始終做到與時俱進，平穩發展。

從目前情況看，海南省暨海南經濟特區經過多年發展，在上述三大要素方面都具備一定基礎，但距離一個合格乃至成功的自貿港，尚有很大差距：

“自由”方面，較全國大多數地區強得多，但在現有特區中領先優勢並不明顯，距離自由港的“國際先進標準”差距更大；

“貿易”方面，具備一些基礎和優勢，但缺乏縱深和彈性，在南海周邊眾多競爭城市、港口中也並沒有絕對優勢和“一招鮮”的特色；

“港”方面，至今尚未“定點”，且周邊國內外港口（包括自由港與非自由港）強手環伺。

三者相較，似以“自由”方面潛力最大，而以“港”方面為當務之急。

之所以説“自由”方面潛力最大，是因為在這個要素上政策可塑性最強，也最具彈性和可操作性。但是，很多政策需要協調、配套和“試錯”，需要和整個海南自貿區的發展方向、戰略和政策相兼容，更需要納入“全國一盤棋”統籌，這將是一個長期、系統的工程，需要慎重推進，哪個方面都不能操之過急。

之所以説“港”為當務之急，是因為港口是“硬投入”，也是一切發展和配套的前提和基礎，必須早日“鎖定”，否則一切都是“空對空”。而且，港口的選址必須準確、精到，否則會增大建設發展成本，多走許多彎路。

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強手環伺，海南如何選擇？

目前海南的幾個港口各有千秋，又各有不足：

海口港

基礎設施完善，集、散、滾、客功能齊備，吞吐量為島上之最，且粵海鐵路、粵海高速公路等陸路“出口”都經過海口市，縱深輻射方便。但是，集裝箱功能集中在港口發展條件有限的秀英港區，馬村“四期集裝箱碼頭”建成前功能受限，且從目前看“馬村四期”的建設規模距離“海南自貿港”的需要尚有差距。不僅如此，作為省會和自貿區中心城市，海口未來土地資源寶貴，而自由港需要足夠規模的保税倉庫用地。

三亞港

港口自然條件好，但陸路交通輻射力不足（尤其缺乏足夠鐵路貨運能力），且周圍有特殊用地，自貿港一旦需要擴充發展，勢必遭遇種種不便。而且，從目前情況看，有關方面有意將三亞作為海南旅遊、娛樂和休閒度假產業的重點發展區域之一，從長遠看可能與自貿港的主要功能產生衝突和掣肘。

東方（八所）港

自然條件較好，但需擔負礦石、危化等專業性海運倉儲任務，勢必與自貿區主功能發生衝突。

從現實和成本考慮，海南自貿港鎖定海口港最為經濟，擇址另建新港最具前途。

如果選擇前者，則需重新設計、考慮港口布局（尤其集裝箱碼頭和保税倉庫的設置需要具備極大前瞻性）；

如果選擇後者，則更需早作決斷，並在此基礎上慎重調研、科學決策。

必須指出的是，未來的海南自貿港將面對一南（新加坡）一北（香港）兩個公認的、足以躋身全球最成功自由港行列強手的“夾攻”，區域內還有克拉克（菲律賓）、巴淡（印尼）等躍躍欲試的“新丁”，和檳城（馬來西亞，1969年取消自由港政策）等有意重新加入自由港行列的“老將”虎視眈眈，可謂前途光明、競爭激烈。

“多算勝、少算不勝”，未雨綢繆的戰略研究、論證和佈局至關重要。“世上本沒有路，走的人多了也就成了路”，説到底路是自己走出來的。海南自貿區-自貿港作為新時期中國深化改革的試點、先鋒，更可謂任重道遠，重擔在肩，如何選好“他山之石”中的模板，兼收幷蓄，因地制宜，取長補短，具有重要而深遠的意義。