2019年一號文件關鍵詞：土改元年_風聞

來源：微信公眾號“國泰君安證券研究”

“右社稷，左宗廟”

                                    ——《祭義》

“安土重遷，黎民之性”

                                    ——《漢書》

2019年2月19日，新華社受權全文發佈了2019年中央一號文件《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，這是新世紀以來第16個聚焦“三農”的一號文件，文件中提出要深化農村土地制度改革，研究起草農村宅基地使用條例，開展閒置宅基地復墾試點，加快修訂土地管理法、物權法等法律法規。

兩千多年的農耕文化造成了中國人對於土地的極大依賴，中國人歷來鍾情於土地。近代社會，隨着經濟的發展和人口的遷移，土地對經濟的影響也在逐漸演變。

2018年末的中央經濟工作會議要求“全面深化農村改革，進一步深化農村土地制度改革”；未來，集體經營性建設用地入市，將改變長期以來地方政府高度壟斷建設用地一級市場的徵地供給模式。

房地產行業是實現土地價值的載體，房地產行業本身擁有很長的產業鏈條，行業派生貨幣的能力較強，因此成為拉動經濟的支柱性產業。

國泰君安房地產團隊通過分析當前的土地改革和宅基地制度改革，以中央一號文件的精神為綱，深入討論了當前改革背景下的房地產市場發展趨勢，認為2019年我們將迎來土地改革收穫的元年。

01

2019年關鍵詞：土改

對農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地的制度改革這三項的試點工作始於黨的十八屆三中全會。

《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）是此次改革的總方針。從2015年3月份正式實施試點工作到現在已經進行了將近四年，期間經歷了兩次試點範圍擴大、一次試點方案時間延長，直到2018年11月，國務院常務會議聽取了試點情況彙報，農村土地改革終於要在2019年順利收尾。

**2018年中央經濟工作會議中最大的變化是土地改革，激發農村活力，從城市的棚改、下沉至宅基地的改革。**文件提到土地改革、提到城鎮化，並從3個一億人戰略當中，重點提及落户1億人。

我們認為，落户的難點並不在於城鎮的接收，而是在於農民自主放棄農村户籍。而與户籍最掛鈎的，依然是宅基地制度。按照“增人不增地、減人要減地”的規定，要放棄户籍，需要先解決宅基地收益歸屬問題。

與此相對應的貨幣化解決宅基地、進而替代棚改貨幣化、再使得農民進城，將是2019年最大主線。

十三屆七次會議中涉及土地改革的具體政策有修訂土地管理法、城市房地產管理法；完善對農民徵地模式，允許進城落户的村民有償退出宅基地；集體經營性建設用地入市，取消從事非農業務必須通過國有出讓的方式。我們認為這些政策都是中央經濟工作會議后土地改革方向的進一步落實。

在十三屆七次會議修訂土地相關法案之後，再次發佈《意見》，全面推開土地改革，主要有五大看點：

1.不得以退出宅基地作為進城落户條件；

2.全面推開農村土地徵收制度改革和集體經營性建設用地入市；

3.加快推進宅基地使用權確權，在2020年基本完成；

4.開展限制宅基地復墾；

5.加快修訂土地管理法。

按照前期規劃，2018年，農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革在內的“三塊地”改革試點，和土地確權登記已初步完成。

2019年，農村集體產權制度改革中的重要環節“農村集體資產清產核資”即將開展，農村土地承包法修正案有望出台。

因此，農村土地制度改革有望成為2019年最值得期待的突破方向。

02

土地徵收

在我國，土地分為國家所有土地和集體所有土地，土地並沒有私人所屬權，農村土地徵收是將集體所有土地轉換為國有土地的流程。

土地徵收是將集體所有土地

轉換為國有土地的流程

數據來源：國泰君安證券研究

我國土地徵用維持在每年1500平方公里的水平，近年來徵用面積穩步提升。截止2017年底，我國共有城市建設用地面積55155.47平方公里，2017年新增2394.17平方公里，徵用土地面積約佔81%。

從結構來看，徵用面積主要分佈於東部地區（約佔49%）。省份上，廣西、重慶、安徽地區土地徵用面積佔到城市建設用地面積比例最高。從過往數據可以看出，土地徵用是新增城市建設用地面積的主要新增方式。

徵用土地面積****在今年來力度逐漸增大

 數據來源：國家統計局，國泰君安證券研究

我們認為十八屆三中全會對農村土地徵收改革的看點在於：

1.規範土地徵收程序

將簽訂安置協議從徵地審批之前放到了徵地審批之後，可以更大範圍的保障被徵收土地的農民利益；

2.完善多元保障機制

補償標準由依照耕地產值變為依照綜合地價，並且確保了農民住房的住房財產權，給予公平合理補償。

徵地改革的方案，更大程度的保障了農民的財產權益，理順了農民與地方政府的利益關係，利於降低徵地環節中的社會矛盾。

03

宅基地制制度改革

根據中科院2013年的測算，全國宅基地總共約有2.7億畝，而空置的約有1.14億畝，幾乎佔到了四成。國土部公佈的2017年全國建設用地總面積為3959萬公頃，與建設用地總量相比，閒置宅基地約為建設用地的19%。

2018年1月，中央一號文件中提出將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農户資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

**農用地“三權分置”**與宅基地“三權分置”

數據來源：中共中央，國務院，國泰君安證券研究

宅基地“三權分置”，讓農民可以在保有所有權和資格權的條件下流轉使用權，將宅基地用作支持鄉村旅遊、養老休閒、返鄉人員創新創業、文化教育等產業的模式，成為一些試點先行地區的主要模式。探索盤活利用農村閒置農房和宅基地、增加農民財產性收入、促進鄉村振興的經驗和辦法。

2019年的一號文件中同樣對宅基地制度有所涉及。如加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成；穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計；抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見；研究起草農村宅基地使用條例；開展閒置宅基地復墾試點等。

縱觀四年“三塊地”改革試點過程，對宅基地的盤活效果是非常顯著的，首先是增強了農村產業發展用地保障能力，這為農村產業發展提供了較為充足的用地空間；其次是增加了農民土地財產收入，如農房抵押、有償退出、流轉等制度設計；再次是提升了農村土地利用和治理水平。

我國宅基地改革的歷史進程

數據來源：國務院，自然資源部，國泰君安證券研究

04

土改的延伸猜想

根據索洛經濟增長模型（Solow growth model），決定經濟增長的因素包括技術進步、勞動生產率、人力和資本存量。在不借助外力的情形下，內生信貸的創造只能通過自然資源來承載。

農村土地改革，能夠釋放的制度紅利在於人的加速流入和打通從貨幣到信貸的派生途徑。由於中國特殊的户籍制度，使得城鎮化包含雙重含義，其一是在城鎮土地上的常住人口城鎮化，其二是被户籍約束的農村人口。在十三五規劃中提到的三個一億人、和2018年中央經濟工作會議提到的加快户籍城鎮化，均是為了解決人的加速流入城鎮的問題。

中國的土地特點是公有制，政府為土地出讓主體，因此土地成為了信貸創造的重要載體，通過土地獲得城市最初發展的資本，成為全國大部分城市最初的發展模式。

中央經濟工作會議為2019年房地產市場定向，或有可能帶來市場最意想不到的改革方向。房地產行業本身擁有很長的產業鏈條，行業派生貨幣的能力較強，因此成為拉動經濟的支柱性產業，是實現土地價值的載體。

通過在土地上開發建設相應物業，並通過出租或銷售的方式最終使土地價值的變現，而在此過程中，將拉動整個房地產產業鏈條，包括上游的建築、建材、機械、鋼鐵和化工等行業，以及下游的家電、家居、裝飾等行業，因此隨着貨幣在產業上下游的流轉，行業整體擁有很強的貨幣派生能力，帶動整個經濟的發展。

行業供應端、需求端

與金融結構深度綁定

數據來源：國泰君安證券研究

土地改革釋放了農村人口，帶來中長期的購房需求，但樓市繁榮應當與城市的興盛相得益彰。過去二十年，城鎮化的大環境提供了充足的需求，因此城市價值上升螺旋以土地為起點，房地產作為實現土地價值的載體，成為拉動經濟的支柱行業，為城市發展提供了最初的資本。

與此同時，政府通過土地出讓獲得收入，並進行相應的城市建設，從而吸引人口和產業的流入，為房地產行業提供新的需求，新的居住需求繼續帶來持續的土地出讓收入，政府擁有更多的資金引入產業和擴大城市邊界，從而實現城市價值和人口螺旋式上升的情形。居民在獲得城市居住價值的同時，也共享了城市發展的紅利。

數據來源：國泰君安證券研究

土地派生的信貸是中國經濟增長的基礎，因此，若以土地作為信貸派生的源泉，一旦降低了其派生能力，就需要有其他派生信貸的途徑來做抵消。歷史上的做法，是在派生能力下降的時候，給予新的刺激，來帶動新一輪的派生週期。如此，土地財政時代下，形成了週而復始的信貸週期。

相比於更集中、且金額更大的棚改貨幣化，農村土地貨幣化覆蓋人羣更廣，能夠很好的起到刺激信用派生的功能，對經濟構成較強的正面影響。但由於對單一補償對象來説，其徵收金額較棚改更小，因此對地產的影響弱於對經濟的影響，但依然構成託底。

以2018年政策導向來看，不願意進入老路循環的做法已經在萌芽，無論是支持民營經濟體、TMLF等等各項措施，均是降低走老路的可能。而當前會議改革的內容，若進行實施，也正是如此。

因此我們認為：貨幣化解決宅基地、進而替代棚改貨幣化、再使得農民進城，將是2019年最大主線。

我們也有理由相信，當前的農村土地改革將替代棚改，作為土地貨幣化元年。

以上內容節選自國泰君安證券已經發布的證券研究報告《法案、金融、實施俱全的土改元年》、《經濟、信貸與效率：重識地產中國》、《土改紀元，地產序章》、《宅基地制度紅利，城鎮化的新篇章》、《迎接土改，農村貨幣化》、《以更長的視角，看土改年》，具體分析內容（包括風險提示等）請詳見完整版報告。若因對報告的摘編產生歧義，應以完整版報告內容為準。