全面放寬落户限制！都市圈時代到來，誰將成為最大贏家？_風聞

文|凱風

來源：國民經略（guominjinglve）

“大灣區”熱度尚未消退，“都市圈”概念席捲重來。

2月21日，國家發改委發佈《培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確提出，到2035年形成若干具有全球影響力的都市圈。

根據意見，未來將放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制，在具備條件的都市圈率先實現户籍准入年限同城化累積互認。同時，要打造軌道上的都市圈，實現公共服務的一體化，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標跨地區調劑。

**從強省會、國家中心城市到都市圈，從城市羣到大灣區，中國城市格局正在發生第三次洗牌。**從重工業為王到外向型經濟崛起，東北重工業城市和沿海外貿城市先後崛起。

如今，中心城市、都市圈和城市羣時代到來，中國城市格局第三次洗牌已經開始，誰將從中脱穎而出？

01

都市圈VS城市羣VS大灣區

什麼是都市圈？它與城市羣有何區別？這兩者又與大灣區有何不同？

先舉個簡單例子，粵港澳是大灣區概念，而除去港澳之外的珠三角九市，則屬於城市羣範疇。在珠三角城市羣內部，又進一步劃分出廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈，在這三大都市圈中，廣州、深圳則又屬於中心城市。

顯然，從中心城市到都市圈，從都市圈到城市羣，從城市羣到大灣區，正是層層遞進的結構。

**中心城市，**必須在行政、經濟或產業層面具備強大輻射力，一般都是特大或超大城市。所謂特大城市，指的是城區常住人口再500萬到1000萬之間的城市；而超大城市，則是城區常住人口超過1000萬的巨型城市。

值得注意的是，這裏的人口是基於城區人口而來。有城才有城區人口，菏澤總人口高達873萬，超過南京和濟南，但其城區人口只有80多萬人，只能被列為中等城市。

**都市圈，是基於中心城市輻射而來、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態，同城化是成熟形態。**無論是軌道交通還是公共服務，乃至更為至關重要的行政户籍，都將打破藩籬，實現均等化發展。這其中，最典型當屬廣佛都市圈，廣佛已經基本構成同城化的形態。

**城市羣，**是都市圈基礎上，由若干個都市圈組合而成的城市結構，城市之間存在經濟、產業上的分工與合作。

**至於大灣區，則是城市羣與海洋經濟的結合體。**大灣區脱胎於城市羣，但與城市羣相比，多了海洋經濟、國家對外門户的雙重特徵。這在《粵港澳大灣區定調，廣深港澳誰是中國灣區第一城？》一文中有詳細論述。

與城市羣的單一功能相比，灣區一般都擁有**“灣區羣”+“港口羣”+ “產業羣”+“城市羣”**的四重效應。除了粵港澳大灣區之外，世界其他三大灣區——舊金山灣區、紐約灣區、東京大灣區均是如此。

換言之，中心城市是都市圈的基礎，都市圈又是城市羣的基礎，城市羣與海洋經濟結合又會產生大灣區。

再以長三角為例，長三角屬於典型的城市羣，上海是其中最大的中心城市，而杭州、南京、合肥則屬於次級的中心城市。

在長三角內部，上海、蘇州等城市構成上海大都市圈，而杭州、南京、合肥也都有自己的都市圈輻射範圍，其中南京都市圈橫跨江蘇安徽兩省，徽京之名就是由此而來。

簡而言之，都市圈的意義在於促進區域一體化，以中心城市帶動鄰近區域，打造區域增長的重要極點。

城市羣則更進一步，按發改委的説法，城市羣是“支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平台”，而灣區則多了開放經濟、國家對外門户的典型特徵。

由此不難明白，都市圈戰略的價值所在。

02

中國有多少個城市羣和都市圈？

中國究竟有多少箇中心城市？

**從目前規劃來看，我國共有九大國家中心城市。**分別是北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州和西安。目前，南京、濟南、長沙、瀋陽等地都在積極創建國家中心城市。

那麼，中國有多少個城市羣？

珠三角、長三角和京津冀，作為三大世界級城市羣，可謂眾所周知。事實上，中國的城市羣數量，不止於此。

**根據十三五規劃，我國共規劃了19大城市羣。**這些城市羣分佈了大江南北，幾乎覆蓋了所有重要區域，成為區域協調發展和城市競爭的重要支撐。

這19個城市羣定位不同、成熟程度不一，有的規劃已經出台，有的還停留於概念，有的尚不具備形成城市羣的條件。這是19個城市羣及其中心城市：

**三大世界級城市羣：**珠三角（廣州深圳）、長三角（上海杭州南京合肥）、京津冀（北京天津）。

**南方區域（3個）：**長江中游城市羣（武漢、長沙、南昌）、海峽西岸城市羣（福州廈門）、北部灣城市羣（南寧）。

**西南區域（3個）：**成渝城市羣（成都重慶），黔中城市羣（貴陽）、滇中城市羣（昆明）。

**北方區域（6個）：**中原城市羣（鄭州）、山東半島城市羣（青島濟南）、遼中南城市羣（大連瀋陽）、哈長城市羣（哈爾濱長春）、山西中部城市羣（太原）、寧夏沿黃城市羣（銀川）。

**西北區域（4個）：**關中平原城市羣（西安）、呼包鄂榆城市羣（呼和浩特包頭）、天山北坡城市羣（烏魯木齊）、蘭西城市羣（蘭州）。

那麼，中國未來將構建多少個具有世界影響力的都市圈？

如果按照特大超大城市作為中心城市的模式，我國至少將產生30個都市圈。這其中包括九大國家中心城市，以及15個副省級城市，還有諸多中西部的強省會。

如果按照500萬以上城區常住人口的入門標準來看，我國的都市圈將會在這些城市之間產生。

目前，全國城區人口在1000萬以上的超大城市共有4個，正是北上廣深四大一線城市。

城區人口規模在500萬-1000萬之間的特大城市共有10個，分別是武漢、重慶、天津、成都、東莞、南京、鄭州、杭州、長沙、瀋陽。

作為備選的特大城市有兩個**：一個是西安**，城區人口高達493.86萬人；另一個是哈爾濱，城區人口為492.57萬人。

所以，結合強省會、國家中心城市、副省級城市以及超大、特大人口城市，我國未來的都市圈將會超過30個。

03

放開大城市落户限制，意味着什麼？

打造具有世界影響力的都市圈，核心抓手之一就是放開落户限制。

根據發改委文件，放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制，在具備條件的都市圈率先實現户籍准入年限同城化累積互認。

在中國，城區人口超過1000萬的可被視作超大城市，目前只有北上廣深具備這個資格。

放開除個別超大城市外的落户限制，換言之，也就是放開除了北上廣深之外的其他城市的落户限制，二線城市的户籍門檻即將進一步降低乃至最終取消。

就在今年春節過後，西安出台了史上門檻最低的落户政策。企業法人、員工及個體户，只要在西安擁有合法穩定居所，甚至全國各地的在校大學生（不受年齡限制）均可遷入西安落户。

換言之，想要在西安落户，無論大學生還是普通務工人員，條條大路都為你打開。這在《搶人大戰硝煙再起！廣州西安閃電出擊，三線城市坐不住了》一文有詳細論述。

與西安相比，南京則是別出蹊徑。2月14日，《南京市積分落户實施辦法》公佈，累計積分達100分即可落户。其中有一條最受矚目：在南京買房面積每滿1平方米積1分，最高不超過90分。這意味着，在南京只要有房，基本就已等同於落户。

**二線城市紛紛放開落户門檻背後，正是搶人大戰白熱化的體現。**如今發改委明確提出放開大城市落户限制，這意味着二三四線城市的户籍門檻將會不斷弱化，搶人大戰只會越來越發白熱化。

即便是一線城市，人口政策也會出現分化。

作為中國兩大超級城市，北京上海的人口控制力度，遠遠高過廣州深圳。

北京2035年人口規劃的天花板是2300萬，上海2035年人口規模的上限是2500萬人，這意味着，未來十幾年，這兩個城市都只剩下100萬左右的增長空間。

因此，從2017年開始，北京上海正通過產業升級、羣租房整治抽疏中心城區人口，兩地常住人口已經連續兩年下滑。這在《20年來首次！京滬人口同步下降，意味着什麼？》一文中有詳細論述。

相比而言，廣深的空間更大一些。

廣州2020年的規劃人口是1800萬人，2035年的人口規模則是2000萬，而2018年廣州的官方統計常住人口僅為1490萬，還有巨大增長空間。

深圳也是如此。深圳2020年的規劃人口是1480萬人，2035年的人口規劃尚未出台。即使按照目前官方統計人口，2017年深圳人口1252.8萬人，離2020年的目標還有230萬的增長空間。

所以，廣州深圳對於人才落户可謂大門全開，只要擁有大學本科學歷，都能輕易獲得落户資格。但對於一般務工人員，兩地仍然大門緊鎖，只能通過積分進行入户，每年名額基本可以忽略不計。

放開除個別特大城市的落户限制，逐步拆除户籍藩籬，或將改寫搶人大戰的格局，併為中西部強省會城市的崛起提供機遇。

04

都市圈土地跨地區調劑，有何玄機？

相比於放寬落户限制獲得的輿論關注，文件裏更為關鍵的一點，卻被很多人略過了。

根據發改委文件，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標跨地區調劑。健全都市圈商品房供應體系，強化城市間房地產市場調控政策協同。

這意味着，都市圈之間，未來的樓市調控政策將會協同化，環京與北京樓市調控的接軌就是先行案例之一。未來，環滬、環廣、環深等大都市圈，也將建立樓市調控的協調機制。

更關鍵的是，都市圈內部的土地指標可以實現區域調劑，這是一個重大突破。

這裏的背景在於，建設用地不是一個城市想要開發多少就能開發多少。為了保護耕地紅線，全國建設用地都在按照指標進行分配，過去出於平衡考慮，無論中部西部，無論人口增減，體量相當的城市獲得的用地指標是一樣的。

這在過去還沒問題，但隨着人口大流動大趨勢的到來，大城市人口不斷湧入，沿海城市獲得源源不斷的外來人口，但建設指標卻未隨着人口增長而增加。這就導致人地需求的不平衡，大城市普遍面臨建設用地不足的問題。

這種背景下，一線城市紛紛以盤活存量土地作為替代選擇，以舊廠房、舊城區、城中村為主的**“三舊改造”**就應運而生。但三舊改造週期漫長，利益錯綜複雜，短期內能夠盤活的土地相對有限，大城市仍舊面臨土地資源不足的尷尬。

如今允許都市圈內建設用地指標調劑，意味着中心城市將會多出一個選擇。人口往哪裏走，資金往哪裏走，哪裏的土地供應就將獲得提升，這對於中心城市顯然是大利好。

舉個簡單例子，深莞惠是一個都市圈，深圳城市面積只有2000平方公里，土地資源基本開發殆盡。如果惠州的建設用地指標有所節餘，這一指標可以有償調劑給深圳，那麼深圳的建設用地指標將會大幅增加。

當然，深圳土地資源本就開發殆盡，即使獲得新的建設用地指標，也未必能夠找出土地來進行開發。但對於鄭州、西安、成都、武漢等中西部城市，都市圈內的建設用地指標調劑，將會發揮巨大作用。

05

都市圈時代，哪些城市是贏家？

每一輪城鎮化政策的調整，都會顯著改變區域城市格局。

這一輪城鎮化，以國家中心城市為引領，以都市圈作為主體平台，以城市羣作為主要形態，最終實現區域經濟增長和城市化的雙重目標。

可見，無論是中心城市，還是都市圈，抑或城市羣，在其中都是引領者的角色。換言之，具備中心城市、都市圈和城市羣三重概念的大城市，將會獲得更加長遠的發展前景。

**其一，北上廣深一線城市地位愈發鞏固。**這四大一線城市，不僅兼具中心城市、都市圈和城市羣的三重概念，而且其都市圈模式已經日益成熟化，所在的城市羣又都是世界級城市羣。藉助既有的國家定位，加上城市羣的帶動效應，一線城市在短期內沒有挑戰者。

**其二，二線城市地位也會日益強化。**都市圈時代，二線城市基本都是區域中心城市，承載的是引領都市圈發展的重任。無論是人口户籍的一體化，還是軌道交通的一體化，抑或公共服務和社會保障的一體化，都將實現資源向中心區域的集聚，從而為中心城市的擴張奠定基礎。

**其三，強省會正在從概念變成現實。**在過去，基於區域均衡發展的考慮，強省會是作為批判對象而存在。如今，各方面都已認識到，大城市化和大都市圈化都是大勢所趨，也符合世界城市發展的規律，所以強省會戰略成為各地不約而同的選擇。除了武漢、成都、西安等既有的強省會之外，南京、濟南、合肥紛紛以提高首位度作為發展目標。

**其四，都市圈內部的三四線城市也將獲得新的發展機遇。**所謂都市圈，既要實現户籍一體化、公共服務一體化、區域發展一體化，也要實現軌道交通互聯互通、產業的分工協作。這就意味着，大都市圈內部的三四線城市，不僅能獲得來自中心城市的產業轉移，而且軌道交通跨區域的覆蓋，也將其與中心城市連成一體，發展前景同樣可觀。

當然，無論中心城市、都市圈還是城市羣，都只是定位而非成績，是需要把握的發展機遇而非坐享其成的果實。誰能把握住這一輪城市洗牌的機會，誰就能獲得城市晉級的機會。