成都、濟南的強省會“代價”_風聞

文丨西部君

關於強省會，西部城事談的比較多。不過不管是成都代管簡陽，還是濟南吞併萊蕪，更多都是從利好方面看，比如對首位度的提高，資源調動能力的抬升等等。

事實上通過行政區劃調整來做大省會，也有不小的成本和代價。

很多人沒注意到的是，2018年年底成都的十三五規劃有過修編，對8項2020年的目標數據進行了調整，其中有兩點提到：

常住人口城鎮化率：簡陽納入成都後，農業人口增加，且簡陽為人口淨流出區域，原制定的“城鎮化率”目標完成存在難度。綜合考慮上述因素，建議將目標值降低為“74”。

户籍人口城鎮化率：簡陽納入成都後，增加了户籍為農業人口的比重……綜合考慮逆城鎮化現象、住房限購等因素的綜合影響，建議將目標值降低為“64”。

城鎮化率是評價城市的一個重要指標，成都代管簡陽，在吸收其人口和經濟總量後，城鎮化率將不可避免地被拉低。這就是區劃調整的成本，而且還不止於此。

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代管簡陽，就要消化百萬農業人口

按照代管簡陽前的未修編目標，成都的常住人口和户籍人口城鎮化率，在2020年要分別達到77%和70%，調整後的目標為74%和64%，調整幅度並不小。

這是因為簡陽的農業人口比例相當大。以代管的前一年也即2015年的數據為例，149萬户籍人口中，非農業人口只有29萬，農業人口高達120萬左右，城鎮化率只有41.61%。

再來看當時的成都。農村人口399.0萬，不到城鎮人口的一半，城鎮化率達71.47%。

成都代管簡陽，意味着要消化後者上百萬的農村人口。同時，雖然成都經濟總量提升，相應的人均GDP也要被拉低：2015年簡陽人均是38259元，成都是74273元，倍差接近2。

這裏提人均GDP，是因為它是衡量發展水平的一個重要指標。成都此次修編的指標中，恰恰好也將人均GDP作為新增指標列入。

濟南吞併萊蕪，也面臨着同樣的問題。

萊蕪是山東人口最少、GDP最小的地級市，2017年的人均GDP是65122元；同時期的濟南則是98967元，二者的差距同樣不小。

將萊蕪納入麾下，論總量數據，各項都會有亮眼的增長，但論人均幾乎都會被拉低。這倒也符合行政區劃調整背後的實力格局。

知乎網友Nicesor提過一個段子：呼和浩特市的女方，嫌棄異地戀的男友在萊蕪這種小城市上班，最終選擇分手。不過後來兩人和好了——併入濟南後，萊蕪和呼和浩特一樣，進入了省會的版圖，成了大城市。

的確，一般代管、吞併中的主動方，經濟實力往往更加雄厚，如成都、合肥以及濟南；被吞併者則處於發展相對凹陷的地帶。區劃調整的另一層意義，也是藉此拉一把“後進生”。

來源：中商產業研究院

比起指標被拉低，更麻煩的問題還是在於產業整合。像簡陽有上百萬的農業人口，如何向二三產業轉移就是不小的問題。

另外像萊蕪，是典型的以鋼城著稱的傳統工業城市，主要工業產品是鐵礦石、粗鋼等，放在東部來看，這種產業結構已相當過時。隨着區劃調整，轉型的壓力自然也落到了濟南頭上。

02

更換牌匾花多少錢？

區劃調整的類型有很多，市一級的吞併並不常見，區縣調整則要頻繁的多，如1997年撤縣改市叫停後，縣改區變得流行。

在不同歷史時期，它們有不同的功能，服務於不同的目的。

比如成都代管簡陽，合肥拆分巢湖，西安代管西鹹新區，濟南吞併萊蕪，都有強省會的因素在內。縣域經濟發的江蘇，誕生了諸多百強縣；但在廣東，經濟強縣都變成了區。

來源：中商產業研究院

類似的區劃調整，促進了城市的空間擴張，也有助於打通市場壁壘，但不管是哪一層級，都可謂牽一髮動全身。

除了前面提到的指標拉低、產業整合的代價外，貧困人口的兜底責任也是一種，另外還有一些更加顯性的成本。

最直接的是人口安置。南周《萊蕪，一個地級市的告別》提到，此次行政區劃調整涉及的原萊蕪市幹部將近萬人，他們的轉移安置需要時間，也需要金錢。

區劃調整後，隨着行政機關駐地遷移、登記變更，原來的各職能部門印章、牌匾都需要更換。這個成本有多大呢？此前有媒體曾經就地方更名問題做過調查：

往低裏算，假設一枚章是200元，光2000枚章就得40萬元。上百枚鋼印、牌匾也要花將近30萬元。

根據其結論，僅縣級政府和縣村兩級機構章、印、匾的更換就需要70萬元左右。如果是涉及到市一級的層面，那替換的成本無疑要高很多。

而且像濟南的財政自給率，超過80%，要遠遠高於不到70%的萊蕪，吞併萊蕪，意味着也得承接其債務負擔。

這些顯性的成本，在區劃調整帶來的收益面前，幾乎可以忽略不計。但得看到，對當地市民造成的不便，包括涉及到市場主體登記變更的問題，類似隱形成本同樣是一種代價。

03

提升首位度是手段不是目標

既然類似成都代管簡陽、濟南吞併萊蕪，都有做大省會的初衷，隨着省會的空間拓展，資源調度能力加強，在經濟層面，它所擔負的輻射和帶動責任也更大。

站在內部看，簡陽、萊蕪等地在融入省會後，當地人將完成户籍的轉換，他們將享有省會市民的公共服務待遇和福利。

涉及到交通、教育、醫療和社會保障等領域，由於發展水平的差距，區劃調整所涉及的兩地福利供給水平相差很大。公共服務均等化地覆蓋到新晉市民身上，支出其實並不小。

以深汕合作區為例，它的總面積是468.3平方公里，區內常住人口7.1萬人。這部分居民未來將全部轉為深户，享受作為一線城市深圳的教育、醫療和社保資源。

對被調整地區的民眾來説，區劃變更帶來了更名的不便，也帶來了更高的福利水準，整體上願意被大城市併入的意願還算比較強。

來源：網絡

但是站在區域發展層面，不僅並過來的人口和產業是責任，對那些周邊的地級市兄弟，強省會也有更充分的義務，去帶動區域內部的發展，而非一味虹吸資源。

所以，儘管成都代管簡陽，西安代管西鹹新區後，整體發展走勢都相當不錯，然而這些年來涉及到市一級的調整，政策層面一直很剋制。

很多城市都有擴張吞併的傳聞，比如西安和咸陽，南寧之於欽州等，但傳聞都沒有落地，原因正是區劃調整代價不低，牽一髮動全身。

眼下強省會戰略成為流行，通過區劃調整來做大，這種“抄近路”的方式，或將被越來越多地納入考慮範圍，不過這裏要明確兩點：其一，成本和收益要合理評估；其二，提升首位度是手段，而不是目標。