華為訴美違憲的《國防授權法》究竟説了什麼？_風聞

［導讀］2019年3月7日，華為宣佈就美國《2019年國防授權法》第889條向美國聯邦法院提起訴訟，請求法院判定這一針對華為的銷售限制條款違憲，並判令永久禁止該條款實施。那麼，該法案究竟規定了什麼內容？本文作者全面分析後發現：該法案認定當前中美零和競爭史無前例，美國唯有迅速行動起來，藉助尚存優勢對華強烈施壓才能爭取主動。法案提出，要以新"大安全觀"為引領，正面應對中國行使"鋭實力"帶來的挑戰，嚴格審查華為、中興等中企在美商業行為，提升輿論操控力度，並利用印太戰略、南海問題、台灣問題等籌碼來對華施壓。作者認為，此舉意味着美國已將對華危機感轉化為具體應對行動，力圖全面挖掘自身潛力與中國進行正面競爭，並追求以結果為導向，中國應在有限的時間內切實加快深化改革，以更為務實的戰略眼光來規劃對美戰略。文章原載《當代世界》，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

美國總統特朗普簽署《2019年國防授權法》

2018 年8 月13 日，美國總統特朗普簽署了《2019 年國防授權法》。通過該法案，美國國會計劃為下一財年的國防事務支付創紀錄的7170 億美元撥款，還準備對美國的軍事政策、國防機構設置、對外軍事關係、軍備採購重點等做出諸多調整。以上舉措反映出在大國競爭加劇的背景下，美國政府力圖通過一系列新思路和新舉措來維持自身主導地位、維護全面安全、打壓競爭對手、實現“美國優先”的目標。

《2019 年國防授權法》具有較強的風向標意義。尤其值得關注的是，在美國對中國發動史無前例的貿易挑戰的背景下，該法案中出現了多個涉華負面條款，具有明確的針對性，給中國的國家安全和海外利益帶來嚴重挑戰。因此有必要對其進行梳理分析，客觀評估美國出台涉華安全新規的動機及其內涵，為做出有效應對提供依據。

********▍********新版國防授權法的出台背景

2017 年年底和2018 年年初，特朗普政府在其發佈的幾個重要官方文件中，表達出對所謂“中國威脅”的強烈擔心，宣稱“中國與俄羅斯這樣的對手，挑戰我們的利益、經濟和價值觀”，提出“國家間的戰略競爭——而非恐怖主義——是現在美國國家安全的首要關注點”，同時將中國明確定性為“修正主義國家”和“競爭對手”。

顯然，隨着中美兩國綜合國力的消長和國際地位的變化，美國各界對華認識也出現了深刻變化，正視並儘快應對“中國威脅”已成為其國內的主流思潮。

第一，美方認為當前其面臨的國際局勢異常嚴峻，戰略競爭的激烈程度前所未有，甚至超過冷戰時期。美國的競爭優勢已明顯縮小，中俄帶來的挑戰已超過恐怖主義，成為未來其需要關注的首要安全議題，美國必須對這一挑戰做出有效回應。

第二，美方認為中國的目標在於改變既有國際秩序，在全面排擠美國國際影響力和控制力的同時，也試圖在美國國內進行干涉滲透，以期“和平演變”。因此，美國正步入史無前例的危機時刻，只有立即進行全面徹底的政策調整才可能挽回“危局”。

第三，美方認為當前在處理中美關係時已到了需要徹底拋棄“雙贏幻想”的時刻，中美走向“零和博弈”已是基本現實，美方所有的政策規劃都必須以此為基準。儘管中美兩國依然存在合作空間，但須直面競爭，且決不能繼續為了合作而忽視或淡化競爭。

第四，美方認為雖然當前中國對美的挑戰日益嚴峻，但美國的整體對華優勢依然明顯，因而仍有條件在當前形勢下，儘快將美方現有優勢轉化為對華強制力，迫使中國在難以承受的壓力下知難而退，大幅調整自己的戰略思維和發展路徑。

正是在這些觀念的促動下，美國政府急於將其對中國挑戰的擔心儘快轉化為確保自身安全的實際政策，而《2019 年國防授權法》就成為兑現其規劃的一個工具。雖然這一法案在內容中提及中國的頻率沒有某些歷史年份高，但其涉及領域更廣，更有深度，在具體用詞上也強硬得多。這意味着美國國內在調整對華安全政策方面已取得共識，下一步將進入落實階段。

********▍********法案主要涉華條款

美國《2019 年國防授權法》宣稱，當前美國面臨的安全挑戰比二戰後任何時候都要複雜多變，冷戰結束以來的戰略競爭還從未如此激烈，而美國對競爭對手的優勢已不明顯。法案提出中國、俄羅斯、伊朗與朝鮮是目前美國主要的敵人，強調“與中國的長期戰略競爭是美國的首要任務，需整合國家實力的多個要素以保護和加強美國的國家安全”。法案還倡導要強化同盟關係，提升與日本、澳大利亞、印度及其他國家的軍事合作，支持改善台灣的防務能力，以對抗中國日益增長的影響力。

法案在其公開版本的摘要中專門設立了“中國”部分，涉及如下內容：

一是要求國防部制定一個涉及“整個政府”的對華戰略，要涵蓋中國使用政治影響、經濟工具、網絡活動、全球基礎設施建設和發展項目、軍隊行動來與美國及其盟友和夥伴進行對抗的活動。

二是要求在《中國軍力年度報告》中增加中國對美媒體、文化機構、企業、學術界和政界“施加惡意影響”，以及“使用非軍事施壓手段如掠奪性貸款來支持其全球安全與軍事目標”的內容。

三是責成國防部長提交“印太穩定倡議”五年計劃，在印太地區規劃和提供必要的力量、軍事設施和後勤能力；將“東南亞海上安全倡議”更名為“印太海上安全倡議”並延長五年，將孟加拉國、斯里蘭卡納入援助和訓練受援國名單，把

印度也吸收進來；要求推進一個具有特別標準的戰略以提升印度作為主要安全合作伙伴的地位。

四是要求公開報道中國在南海的軍事及強制性行動，鼓勵國防部長公開發布此類闡釋中國受關注行為的信息。

五是不再邀請中國參加環太平洋（環太）軍演，除非國防部長能提供國家安全的豁免或必須邀請的證據。

六是禁止所有美國聯邦機構使用中興和華為公司生產的“有風險”的設備，禁止聯邦政府與任何使用華為或中興設備及服務的美國機構存在商業往來，禁止使用與中國政府有聯繫的其他一些中國公司生產的安全設備。

孟晚舟事件是美國遏制中企計劃的一個標誌性事件

七是限制國防部對開辦孔子學院的美國大學中文語言教育項目的資助。

該法案中還罕見納入了《外國投資風險評估現代化法案》，進一步強化了外國投資委員會的權力。其中規定“合資企業、軍事基地等敏感設施附近的房產交易”“可能傷害美國技術優勢的交易”“有利於外國政府對美髮動網絡攻擊的技術轉讓”等都會成為其否決外國投資與併購的依據。

外國投資委員會還獲得了對已通過審查交易的執行監督權，一旦發現問題可以隨時叫停。自20 世紀80 年代以來，外國投資委員會一直傾向於將利益置於潛在風險之上，而這次將安全置於利益之前的政策調整意義重大。

法案同時規定美國的條約盟友可以得到審查豁免，其針對中國的意圖就非常明顯了。

該法案中還納入了多項涉台條文：

如美國國防部長應對台灣軍力進行全面評估，尤其是後備軍力，須針對改善台自我防衞能力提出建議；在該法生效一年內，國防部長經與國務卿協商後，須向國會的相關委員會提交報告，闡述防禦評估摘要、政策建議清單以幫助擴大美台兩軍交往及聯合訓練，促進美國對台軍售，助台發展不對稱戰力。

法案同時宣稱，“與台灣關係法”及“六項保證”均為美台關係的基石；美應強化與台安全防衞合作，支持台灣發展現代軍力、獲得防禦性武器以維持充分的自我防衞能力；美應確保及時檢討與回應台灣提出的軍購需求；國防部長應推動美台防務部門間的共同訓練、演習和人員交流；美台應擴大在人道協助及災難救援方面的合作，為此國防部長應考慮派遣一艘美國醫療船訪問台灣。

此外，該法案還在更新核武器、網絡安全、天基軍力建設、武器採購等其他多處直接或間接提到了應對中國“威脅”須採取的舉措，通篇充斥着冷戰思維和零和博弈理念，以至於一些美國議員也表示，這份國防授權法對待中國的態度，比歷史上任何時期都要強硬。

********▍********對涉華條款內涵的解讀

美國《2019 年國防授權法》中共有11 項直接涉華條款、18 次提及台灣，涵蓋了政治、經濟、安全與社會文化交流等各方面內容，折射出在新的國際局勢和國內動態背景下，特朗普政府全面調整對華安全佈局的意圖。總的來看，該法案涉華部分呈現出如下特點。

第一，倡導新的“大安全觀”。

美方認為除了傳統意義上的軍事安全以外，新時期的國家安全還應包括經貿安全、國內政治安全、社會安全、文化與意識形態安全等新類型，尤其強調科技安全與政治安全。該法案在將主要預算投入到現代化武器的更新和提升軍人待遇以保持軍隊戰鬥力的同時，也囊括了許多與傳統的軍事安全毫不相干和超出了一般意義上的非傳統安全範疇的內容。

這種將大量社會經濟與政治活動都視為安全議題的做法，反映出美方已將對華長期競爭放在重要位置併為此進行了全面規劃，其目的至少包括兩個方面：一是想方設法降低中國從對美交往中獲益的空間，二是最大限度降低中國對美國國內政治與社會的影響力。

第二，認真應對所謂“鋭實力”。

在美國國家民主基金會提出“鋭實力”的概念後，美國國內對這一議題的討論非常熱烈，也得到了一些著名學者的應和。隨着討論的不斷深入，美國各界對中國運用“鋭實力”影響其內部事務的關注和擔憂驟然上升，一時間上上下下對此都產生後怕，驚歎後方不保，急於通過立法的方式來對中國的“滲透干擾”進行全面審查、阻止和反擊。這涉及對美政治人物捐款、孔子學院活動、中企對美投資併購、在美機構的非政府組織登記、敏感崗位的華裔華人迴避、駐美使領館與中國留學生的政治活動、禁止學者在兩國間不當的學術兼職、限制兩國間敏感的學術交流等諸多議題。

由於“鋭實力”問題涉及廣泛、影響深遠，在中美對抗的背景下，今後美國國內

可能就此不斷上綱上線，將對華防範擴展到越來越多的領域和議題上。

第三，將經貿活動政治化。

近年來，美國對中企在美投資、併購和銷售活動進行審查和阻礙的現象不斷增多。原本是以個案形式存在，現在美國計劃通過授予外國投資委員會更大的權限來進行全面審查和限制。其中，是否滿足某些條件主要取決於相關人員的觀念和認定，這意味着今後其主觀因素會發揮更大作用。當前美方將正常的經貿活動提升到安全和政治的高度，主要是出於防禦目的，致力於防止美國最關鍵的領域變得不安全，同時也能利用政治與安全型貿易壁壘對華施壓。

從根本上來看，美方主動放棄這一明顯屬於雙贏的政策選擇，還是出於對中國的戒備之心已經超過了從與中國交往中獲利的考慮。美國以各種理由阻礙中美的進一步合作，表明美方已經放棄推動中國成為“利益攸關者”的戰略，而是在美國國內先行開展對華“脱鈎”工作，努力減少中美之間的“共同利益”，以便在今後的長期博弈中掌握主動。

第四，將輿論宣傳戰提升到新的高度。

該法案專門要求國防部定期將南海問題的變化情況提交國會並儘量公之於眾，如此強調信息公開在以往是不多見的，這表明美國希望利用其掌握的媒體話語權和發達的偵察監控能力，將蒐集到的更多對華信息加以渲染炒作，惡化中國的國際形象和處境，為配合美國對華整體政策調整服務。

在恢復參加環太軍演資格的問題上，美方提出了非常苛刻的條件，包括“在四年內不得在南海地區製造新的‘不穩定’，不得在南海島礁上有新的建設，須把所有已部署的武器撤走”，這些無理説辭顯然是中國無法接受的。實際上能否參加環太軍演對中國軍隊的影響有限，美方對此很清楚，之所以如此高調開出硬性條件，也是試圖藉此來打輿論牌。

第五，在地區安全議題上提升施壓力度，力求取得新的突破。

如在印太戰略方面，美國首次在其官方文件中明確了具體的推進計劃，將美軍太平洋司令部改稱為“印太司令部”，為可移動式裝備和設施提供專項撥款，明確提升印度在安全領域的地位並加強與其合作，針對中國的意圖明顯；同時豁免印度等國因購買俄製武器而受到的限購美製武器的制裁，也有吸引其共同應對中國的考慮。

在南海問題上，美國認為由於周邊國家普遍較弱，中國未來可能在南海地區繼續“擴張”，這會對美安全環境和國際信譽構成挑戰。因而美國也需針鋒相對，重點佈防。美國原本已將南海問題視為中美軍事接觸與對抗的標誌性舞台，現又將其當成輿論戰的前沿，以及兑現印太戰略中涉華部分的重點區域。

從該法案的相關規定可見，今後美國在南海問題上將採用軟硬兩種手段，一方面準備聯合盟友，在中方控制島礁周邊進行更多示強施壓行為，企圖以強硬的挑釁行為迫使中國退縮；另一方面大力提升對南海問題的渲染力度，不時更新發布所謂中國單方的“改變現狀”信息，使其在國際上始終保持熱度，持續向中國施加輿論壓力，企圖壓縮中國自主作為的空間，使中國陷入被動。

在台灣問題上，美方重點是充分挖掘將台灣作為中美對抗籌碼的潛力，力圖有針對性地提升台軍事能力與信心，誘導、支持甚至鼓動台灣與大陸對抗，將對台“六項保證”的效力提升到立法高度，幫助台灣發展非對稱戰力、加強軍隊培訓交流、推進後備役部隊建設、按其所需提供武器。

美方企圖以此增大大陸相關決策的難度，從而迫使大陸重視美國的態度。實際上目前沒有證據表明美國會為了台灣而與大陸開戰，特朗普在這一問題上仍持商人的思維意識。該法案對於這一核心問題也語焉不詳。從美方的行為來看，其提升對台支持力度主要是為了對華施壓，通過在台灣問題上採取攻勢，來迫使中國在其他領域對美妥協。

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********▍********涉華條款反映出的美方行為特徵

第一，美國重視行動而非口號。

與往屆美國政府側重於通過語言威脅對華施壓不同的是，特朗普政府將《美國國家安全報告》和《國防戰略報告》中的涉華條款迅速通過立法形式轉化為具體政策，兩院協調後的法案版本異乎尋常地快速通過，均反映出美國各界對改變當前中美互動模式產生了強烈共鳴，而將經貿問題安全化則反映出其已不僅將中國視為競爭對手，一定程度上還視為敵人，並表現出時不我待的危機感。美國力圖通過國防立法“以行動來表態”，儘快扭轉當前的“不利局面”。

第二，美國正大力挖掘自身潛力以應對挑戰。

一是美國意識到基於其超強國力的對外強制力仍有很大利用空間，認為其作為世界上唯一全方位發達國家的現實沒有改變，如能打破傳統思維模式，捨棄顧慮，便仍可利用其掌握的科技優勢迫使中國做出重大讓步。今後美國還可能繼續利用其在中美學術交流中的主動地位來對華施壓。

二是美國正逐步意識到，自身因擁有世界最大的國內消費和投資市場而一直“雪藏”影響他國貿易行為的“鋭實力”，美國同樣能“以市場換妥協”，將自身的市場優勢轉化為對外討價還價的籌碼。

三是美國國內在對中國的認識問題上正在凝聚前所未有的共識，對華強硬得到了包括特朗普基本盤選民在內的多數階層的支持，在西方世界裏也得到了理解。在中國經濟減速的背景下，趁着減税和經濟週期帶來的增長勢頭，特朗普政府願意冒險進行一次嘗試，試圖以可承受的代價來換取史無前例的成效。

第三，追求以結果為導向。

法案的最終版本在制裁中興和與台進行聯合軍演的問題上做出了妥協。在中興問題上，法案接受了特朗普解除制裁的主張，雖然這惹惱了一些議員，但得到了多數議員的支持；美國官員還宣稱，與中興和華為存在生意往來的美國公司有五年的調整期來停用其“存在問題”的設備。法案的最終版本刪除了美台舉行聯合軍演的條款；在《台灣旅行法》生效後，特朗普政府未派部長級閣員參加在台協會新館落成儀式；助理國防部長薛瑞福在傳統基金會的演講中也表示美國未考慮邀台參加環太軍演。此外，法案中提及的一些涉華負面條款還存在一定的豁免條件或主觀調整空間。

這些舉措表明，美國尚未計劃與中國全面為敵，仍寄望於通過適當的外部壓力來重塑中國的行為模式，以視中美互動的情況來決定法案的實際落實程度。

第四，國防佈局仍維持傳統風格。

從法案最終版本可見，美國國會試圖推進一種廣義上的“美國優先”戰略，即重視盟友，繼續為國際社會提供公共產品，保持軍力前沿存在，在國際行動中仍強調道義因素的作用，支持美國在全球各領域繼續發揮領導作用，通過這些舉措來間接維持美國的優先地位。這種相對傳統的做法顯然與以“退羣”、輕視盟友、交易至上、忽視多邊為標誌的特朗普式“美國優先”的思路不同，意味着美國全球安全佈局仍受建制派思路的主導。

********▍********結 語

總的來看，美國《2019 年國防授權法》涉華負面條款充斥着競爭、對抗與挑釁色彩。特朗普政府已經用行動表明，不接受“不衝突不對抗、相互尊重、互利共贏”的基本原則，而代之以對抗施壓並保持強硬姿態，試圖以前所未有的壓力迫使中國就範。

由於美國國內在對華認識問題上已取得基本共識，該法案中所展現出來的對華定位與政策傾向可能成為今後一段時期內美國政府應對中美關係時的常態化因素，這也意味着中國將會面臨來自於美方越來越大的壓力，但中美尚未註定成為敵人。在此背景下，中國應在有限的時間內切實加快深化各項改革，以更為務實的戰略眼光來規劃對美戰略，以有效應對各類挑戰。