歐盟對華日趨強硬的背後_風聞

**“中美貿易戰最終是戰還是和，對歐洲而言可能都不會是好消息。因為最終兩大勢力大概率互相妥協，被坑的只會是我們歐洲人。”**這是歐洲某產業巨頭亞洲區高管近日接受周掌櫃諮詢的訪談中，從歐洲視角對當前時局的判斷。

實際上，這已經不是某個企業或某個國家的擔憂，“局外人”的悲觀情緒在整個歐洲蔓延開來，**並且集中在歐盟近期政策得到了體現，特別是對華戰略思路的調整上。**比如：2月中旬，西門子-阿爾斯通的鐵路業務合併案被歐盟否決之後，法德經濟部外長聯合對外發布了《符合21世紀的歐洲產業政策宣言》，直言必須對“過時的歐盟競爭法律進行整改”，以應對來自歐洲之外的產業競爭，特別是來自中國全球化企業的競爭挑戰；2月底在歐盟-阿拉伯聯盟峯會上，歐盟理事會主席圖斯克意味深長的説：“在美國退出中東之後，不應當把該地區留給遙遠的強權”，話裏話外透漏着對於中國的警惕；3月中旬即將在布魯塞爾舉行的歐盟峯會上，各國領導人將在法德主導之下重點探討歐盟的對華新戰略。對此，法國總統顧問直言：“五年前歐盟的成員國在對華關係態度上還是分歧不斷且天真幼稚，如今這天真的階段該過去了”，態度轉變之大，由此可見一斑。

**近來的種種信號都指向了一個非常明顯的趨勢：無論中美談判走向如何，無論中國的對歐對美政策如何平衡，歐盟對華戰略的“強硬化”是不可逆轉的。**隨之而來的將會是“不點名、不明確針對”的歐盟產業政策保守主義改革，歐盟市場投資審查制度必然加強，並對於本土企業和戰略核心產業制定防禦性政策。對於已經進入或者希望進入歐盟統一大市場的中國全球化企業而言，這將會帶來前所未有的嚴峻挑戰。

本文是周掌櫃諮詢合夥人根據自己多年在歐盟機構工作經驗，結合對於歐洲政界、經濟界、學者訪談，進行的內容梳理和總結，希望透過歐盟第三方視角重新審視當今全球格局，解析歐盟對華政策轉向背後的深層原因，分析歐盟對華戰略轉向以及歐盟市場新局面對中國企業的潛在風險和挑戰。

1. 鉅變：歐盟從全球化競爭的“先鋒”到“局外人”

應該説歐盟對華政策轉向的最根本原因在於其自身全球化競爭力的急劇下降。法德對於歐洲工業的未來充滿了擔憂，“在全球四十大企業之中，歐洲企業只佔五席”，“我們很懷疑在如今的這種環境下，歐洲是否還能夠締造出產業冠軍”？

歐洲如何從曾經的輝煌一時走到如今的“局外人”位置？這是二戰以來多重因素疊加的效應，有如下幾個原因：

**首先，美國因素。**美國自二戰以來始終是徘徊在歐洲上空的魂靈，對歐洲的影響是深遠的。經濟上，二戰之後的馬歇爾計劃讓西歐各國經濟迅速復甦，西歐的“黃金三十年”證明了美國模式的成功，但由此在經濟領域美國資本具有充分話語權；政治上，美國為了歐洲的長治久安推動了歐洲一體化的進程，但這個進程某種程度上是美國主導的；地緣戰略上，美國在蘇聯解體之後的戰略東進，促使中東歐國家在國家政治和經濟實力未達標準的情況下紛紛“破格”加入北約和歐盟，歐盟從本世紀初的15國一躍至28國。表面上看是歐洲一體化的加速，實際上是加重了深度一體化所需改革的成本，這些也可以理解成“大歐洲”必須繳納的學費：一方面，新進國家的經濟和政治發展水平低，需要大量的投入；另一方面，歐盟的版圖擴大意味着邊界的不斷東擴，軍事上形成了直逼俄羅斯的趨勢，直接限制歐洲未來戰略空間，使其對於北約依賴不斷加深。在這背後，是美國在二戰之後的半個世紀內對“大歐洲”的全方位戰略塑造，這個塑造帶來的最終結果就是歐洲大而虛弱。

**其次，歐盟自身戰略因素。**歐洲經濟的強勢復甦讓歐洲在初步形成的全球貿易體系中地位逐步穩固，此外彼時的歐共體不斷確立“先經濟一體、再政治一體”的發展原則，這促使歐盟明確了“夯實全球貿易體系，發展多邊主義，通過經濟獲得政治話語權”的戰略。要想推進這一戰略，就需要歐盟主導推動建立起一套成熟的世界貿易體系，進而樹立貿易多邊主義原則。與此同時，歐盟在與第三國進行經濟商貿談判的時候，將自身內部治理的經驗和價值觀作為約束條件輸出到海外，並且監督執行，然而卻也在不自覺中形成了沉重的意識形態負擔。歐盟期盼的由經濟向政治的“溢出效應”（spillover effect）在經濟發展良好的70年代暢行無阻，然而當歐盟經濟停滯甚至褪色的時候，這種制約性（conditionality）只會成為阻礙談判的絆腳石，這個成本對於擴大歐盟的影響力並無價值。

**最後，歐盟錯失改革的時間窗口。**反觀過去20年，正是中國改革開放朝氣蓬勃大發展，**歐洲持續衰落的過程。歐盟國家不是沒有改革的機會，只不過絕大多數國家都未能把握，或者説執政者不敢去把握。**德國前總理施羅德是為數不多有所建樹的總統，他在2003年上任之後便大膽推動了“哈爾茨四”改革方案，大力降低企業負擔。因為施羅德很早就意識到德國如若不忍痛改革，很快就會成為一個“懶人天堂”。為了消除依賴國家救助的“懶人”，他大舉削減對於失業人羣和年輕人的救濟，促進再就業，降低社會生產成本，換來了德國時至今日的繁榮經濟。然而，這場改革的後果便是他個人政治生涯的提前終結以及他所在的社民黨維護“平民”利益的政黨形象的徹底毀滅，可見，當今歐洲的政治生態中改革者是需要承擔巨大風險的邊緣人。對比其他歐洲各國傳統政治黨派在類似挑戰的處理上就會發現，不解決根本問題的處理方法都在不斷拖延，只在傳統的富人税、遺產税等問題上做文章，沒有政治家願意觸及阻礙社會進步的根本頑疾。

2008年的全球金融危機給歐盟帶來前所未有重創，此後希、葡、西、愛等國家的主權債務問題相繼爆發，歐洲經濟元氣大傷。但是哪怕在當時的危機時刻，也可以是快刀斬亂麻，大刀闊斧進行釜底抽薪式改革的良機，卻由於多重體制和社會問題未能成形，這其中包括：其一，歐盟主流政治決策層因為堅持“自由市場”的意識形態，不願意直面危機背後的問題核心，即歐盟的經濟政策中合理的宏觀調控的缺失和有效監控問題；其二，社會形態固化，原本旨在維護工人和員工利益的工會等組織成為了改革無法逾越的障礙；其三，老齡化社會“求穩心切”，導致改革動力和支持低下，而政治決策層為了確保其政黨在下次選舉中的表現，不得不迎合大票倉，特別是已退休和即將退休階層的利益需求。直白的説，目前的歐盟政治是被歐洲老齡化的“老人”思維綁架的，年輕政治家並沒有話語權做長遠發展佈局。

多重因素的累加導致歐盟於外在全球治理體系中日漸邊緣化，於內滋生了保護主義、現實主義的抬頭，同時促進了極端政治勢力的迅速發展。三個要素共同推動把貿易逆差增大、社會生產效率低、人民生活水平下降等社會問題統統算在“全球化”頭上，其中對於進入歐洲的中國全球化公司更是漸漸增多了抱怨。傳統政治體系倡導的種種改革方案的不斷失敗和日漸衰敗的經濟環境使得“反全球化”言論甚囂塵上，逐漸成為了一種社會共識，以至於當下輿論的認知就是：因為缺少公平的全球競爭和公正的監管，歐洲人成為了全球化的受害者。而在這方面，中國的全球化公司也並沒有對於如何推動歐洲進步，如何充分本地化給出更好的公開答案。

歐洲用了三十年完成了經濟復甦，開始了貿易全球化的“組局”；三十年完成了政治勢力的強勢擴張，希望夯實自己全球的經濟和政治話語權；眼前，卻因錯失了改革良機，不到二十年就成了全球化“局外人”。

2. 轉向：歐盟的對華政策正在轉向

不同於美國一直都將中國視為“潛在競爭對手”，歐盟和各國在對華關係政策上始終是較為緩和的態度，他們一直認為自己的政治體制擁有廣泛參與的公正性，但在2018年這個時間節點，我們看到歐盟出現了政策轉向，我們分析主要原因有三個方面：

**首先，這種對外調整源自內政失敗。**歐盟作為國際組織的侷限性和它發展的根本原則就決定了它只會是一個經濟強手，而不是一個國際政治的戰略玩家。歐盟希望透過經濟獲得政治話語權的渠道過分單一，這一模型也很容易受到後來者的挑戰。目前的多層級多角色決策機制導致整體歐盟缺少長遠的戰略發展視角。國家與國家之間、國家與歐洲之間往往會在利益側重點上產生巨大分歧，往往會導致相互之間意見相左，統一戰線困難的局面。因而在需要集體決策的情況下，很容易出現為了確保自身利益捨棄對於整個歐洲的考慮。比如，由於聯盟缺少軍事硬實力保護導致中東歐國家缺乏必要的安全感，為了確保北約對其的軍事保護，反對建立歐洲統一軍隊的構想。再比如，對於歐盟南部地中海國家最關注的是如何管理海上難民問題，而北方國家則更關注如何將這些人口安置在非本國境內。歐盟內部缺乏統一的聲音和訴求導致始終無法建立統一的對外政策與戰略。歐盟的無力感和法德日益增加的危機感促使了歐盟這次轉向的開始。

**其次，歐洲對華態度趨緊的重要原因是始終沒有走出筆者認為的“芝諾悖論”邏輯誤判。**希臘哲學家芝諾曾經有過這樣一個推論：如果擅長跑步的阿克琉斯和烏龜競賽的話，並且讓烏龜先跑出100米的話，他在後面追，那麼他永遠不可能追上烏龜。因為在競賽中，阿克琉斯必須先到烏龜的出發點，這中間無論又往前爬了一段距離，當阿克琉斯追到下一個烏龜先前的出發點的時候，烏龜又已經向前爬了一段距離。週而復始，烏龜永遠領先阿克琉斯一段距離，因而阿克琉斯永遠追不上烏龜！歐洲此前在對於中國的判斷始終基於兩個錯誤假設：第一條就是，普遍認為以中國當時發展初期情況，可能會有跑得快一段時間，但是不會長期跑得快，而且始終會落後於西方。第二條是，當中國經濟發展到一定程度，一定會逐步走上代議制民主制度，屆時中國會越來越向西方靠攏，與西方社會類似的問題也會相繼出現，從而會限制發展速度。這兩點引導出的結論便是：中國要想擺脱貧困，躋身為世界強國，必然會在歐美的引導之下走上了一條西方所倡導的“先市場經濟發展，後代議制民主制度”的“普世發展”之路。如今，歐盟發覺最終中國會根據自身國情走自己的道路的時候，便是一改往日平和，開始不斷表達自己的“失望”之情。

**最後，歐洲缺乏對於中國的系統性認知和全方位洞察，簡單説就是並不瞭解中國，以及中國企業，一定程度上戴着有色眼鏡看中國發展。**這是歐盟失去國際地位的因，也是歐盟作為非戰略性大國定位的果。具體表現在以下幾個方面：一是，歐盟整體對於中國的認知廣度和深度不夠，缺少對於中國發展動力和發展邏輯的理解，這就是為什麼時至今日歐盟仍然將中國企業的快速發展歸結為簡單的“高補貼”和“高壟斷”；二是，對於意識形態的優越性讓其更關注價值主張在社會中的反映，而忽略了這背後的動態平衡。一方面，歐洲對於流程“正義”與“合法性”的追求導致忽略了“結果導向”發展模式的合理性，另一方面表現為無法在“公平、公正主義”和“自由主義”兩種貿易模式之間做取捨，選擇了一條在現實貿易中不存在的理想主義——公平公正的自由貿易。

我們追溯來看，2016年至今不到三年的時間，歐盟對華態度發生了翻天覆地的變化，這段時間內全球局勢也伴隨着中國崛起發生了微妙的調整。特朗普上台之後的一系列貿易保護主義的措施配合談判將貿易的軸心由多邊主義向以美國為主的雙邊主義拉近，這很大程度上削減了歐盟在國際社會中的地位和話語權，同時也讓歐盟感受到其戰略空間可能會被縮小到以跨大西洋關係為核心的威脅。中國道路和中國發展模式的成功讓歐盟深感不安，擔心在未來這種模式的輸出可能會取代歐盟向外輸出發展模式。中國在歐洲的投資遠超歐洲的預期，歐洲擔心經濟行為背後可能暗藏的政治意圖。為了防止這一切假設成真，歐盟採取了同對待轉基因食品相同的預防原則（principe de précaution）。只不過這一次預防原則的採納動搖的不只是大家對於某一科學領域的信心，而是歐盟的價值根基。

以上分析，我們看到了今天的歐盟政策，歐洲開始了新邏輯思考。全球化貿易體系是不健全的，全球化競爭是不公平的，直接導致了歐洲傳統工業受到了重創，歐洲經濟的持續萎靡不振。歐洲需要在這樣的大環境下放棄傳統的開放政策，轉而效仿美國，實行必要的保護措施。根據目前歐盟及核心國家的態勢來看，目前並不是歐盟最強勢的時候，筆者判斷這個節點將會清晰的出現在2019年下半年，其對應的針對性政策措施將於2020年下半年到2021年底集中出台，也就是説，中國政府和中國企業要做好在未來3年內應對歐洲強勢政策的心理準備和戰略準備。

這次轉向無論對於歐盟自身，還是對於中國，甚至對於全球經濟都會是一個重要的轉折點。

3. 影響：歐盟新政策對中國企業的潛在影響

直到目前為止，歐盟的單一市場政策仍然秉承的是無差別對待的原則，只要是在歐盟市場上運營的企業需要遵守同樣的法規，也會受到相同的監管，這一現狀恐會在不久之後逐漸終結。**具體的表現會是歐盟和歐洲各國會重新定義對於國傢俱備“戰略意義”的核心領域，**在定義的過程中一定會有對以下幾個方面有所考量。包括支持歐洲核心產業和公司。歐洲和本國仍然具備較強競爭力的產業和企業，比如歐洲空客、德國汽車工業、精密儀器製造業；也包括歐洲和本國近些年來嚴重受到外來企業衝擊的產業和企業，比如西門子和阿爾斯通；以及對於中國核心發展產業和技術進行針對性限制，比如《中國製造2025》中所涉及的相關領域，以及發展這些領域所需要的必備技術支持。

**對於這些需要“重點盯梢”的領域政府可能會以不同的方式進行干預：**比較直接的方式可能是設立類似於美國外資投資委員會的歐盟及各國投資審查系統，重點監控在這些領域的投資。由於此前歐委會提案的投資審查機制沒有在歐盟理事會通過，目前審查主要還是依靠國家為主。但如果歐盟理事會改變其在此問題上的投票機制，由目前的一致表決制（unanimity）改為有限多數表決制(qualified majority voting)，則會產生覆蓋更廣的監管機制，屆時無論是在歐盟內哪一個國家投資，都可能需要申報，這中間自然增加了很多企業不可控的因素，中國企業想通過歐洲併購將更加困難；其他相對直接的方式會表現在加強對於企業的合規性檢查：一方面會體現在企業的商業運營層面，商品和服務是否符合市場規則、税務是否存在問題；另一方面也會體現在對於僱傭關係、勞工權益保護等。

對於中國企業而言，周掌櫃諮詢團隊判斷這些新政策會為他們落實全球化戰略提出來自三方面的新挑戰：

**從政策適應性上看，雖然歐盟政策轉向會給企業運營和決策帶來壓力，如何合理解讀新常態，避免過激應對，這是對於中國企業提出的第一大挑戰。**歐盟的法律制定一般都是一個長週期並且相對透明的過程。根據我們團隊的經驗，如果想要透徹理解相關政策，需要長期跟蹤政策制定過程，從不同的維度去理解相關政策和法規涉及的深度和廣度，瞭解不同利益攸關方視角，才能在遇到問題的時候避免單槍匹馬、孤軍作戰的情況。

**從輿論角度來看，中國企業將要面對的輿論審視壓力的挑戰也將前所未有。**一直以來歐洲媒體對於中國企業的報道內容相對單一，歐洲大眾對於中國企業的運營方式和背後的商業哲學的認識都相對侷限。在這樣的情況下，便很容易對中國企業產生了很強的先入為主的評判：比如認為大部分企業會有強技術轉讓、不回饋當地社會、不尊重勞工權益等問題。這種輿論導向將會是非常危險的信號，很可能會在不同的政治層面被“問題化”、進而“擴大化”、最後再被“解決掉”。這就要求企業從開始深入瞭解歐洲的輿論生態體系，做到未雨綢繆，避免最終成為輿論的眾矢之的。

**從對歐洲社會和自身角色的認知角度來説，這背後的挑戰也將是巨大的。**企業在不同的社會、政治、經濟系統中定位不該也不會是相同的。企業對於“自我”的認知不該是絕對的，而是相對的。這就意味着需要對於外部環境、自身與系統內其他組成部分以及大環境有着深刻的認知。例如，企業關心的決策機制，歐洲的決策機制形態並非是簡單的自上而下、或者是自下而上，而是一種平面化為結構主體的多點聯動決策機制。整個機制決策的準則不是讓“大多數人滿意”，而是確保“大多數人的利益不被過度侵犯”，這就需要所有相關涉及的利益攸關方（stakeholders）的參與。整個決策過程以不斷內外溝通和協商為主的過程，佔到時間的九成以上，為此需要利益攸關方（stakeholders）的深度參與。在這種環境下，政府機關更多扮演着對外溝通決策進展和結果的角色，並非主導作用；這三點決定了企業在公共事務的處理上要有新的多維構想，豐富對自身角色的定義。

歐洲作為全球市場的高地，在未來很長一段時間內都會是中國企業全球化的必經之地，歐盟的政策轉向自然會在一定程度上影響企業的發展進程，如何變被動為主動，需要重新思考的不僅僅是商業、經濟、政治、社會問題，更本質的是背後的哲學問題：我是誰？我來自何方？又將去往何處？

（作者系周掌櫃諮詢歐洲合夥人，全球化及公共事務顧問，曾為歐洲議會對華關係代表團主席提供中歐政策諮詢。讀者微信號：xinsong-cn-eu。本文僅代表作者觀點。