從王保長到朝陽大媽：誰是居委會政治的實權派？_風聞

【毛丹 / 浙江大學社會學系教授】

［導讀］今天，大城市、縣城、鄉鎮成了中國大多數人生活的環境，而城鎮生活勢必離不開城市管理的基層組織，例如街道辦和居委會。回溯歷史，在解放軍接收大城市和建國後的經濟建設中，中國城市基層治理組織和人員發生了劇烈重構，並且建立了獨具特色的街居制。

作者認為，建國之後的城市中存在着國家組織社區、社區配合和社區自我維持三種治理機制。從國民政府的保甲制過渡到新中國的城市基層制度，絕不僅僅是制度名稱的變化，背後還有政權運轉、國家主導工業化等政治經濟學背景。街居制度其實是雙間接機制，即民眾通過居委會間接民主，國家通過居委會間接統合基層。這其中的居委會積極分子既不像幹部，也不像羣眾，卻發揮着半職業中間人的作用。文章原載《社會學研究》，僅代表作者觀點，特此編髮，以饗讀者。

城市基層社會是1949年後中國社會的獨特樣態之一，國家視之為基層政權轄下的居民區羣眾及其生活生產。分析1949-1954年的歷史檔案可以發現，城市基層社會始於國家型構街居制，有三種機制共同發生了作用，即國家迫近和組織社區的機制、社區的配合機制和社區的自我維持機制。三種機制並存，基本上規定了此後城市基層社會的運行方向、基本特徵以及改革所需要解決的主要命題。

在很長時間裏，中國社會主要是由單位化社會和基層社會構成。前者是由黨政機關、原企事業單位管理的人羣。後者則是單位管理之外、由城市居委會和農村村社管理的人羣，其中，城市基層社會主要由街居制支撐和約束，管理黨政機關、企事業等單位之外的人羣。城市基層社會在體量上比單位制社會要大。

******▍******城市基層社會的兩大鮮明特性

新政權大規模構建城市基層社會的實踐自1949年即已開始，不過關於基層社會的表述要略遲幾年。1956年，鄧小平在中國共產黨第八次代表大會上使用“社會生活”一詞，用以區分“黨的生活”。劉少奇則進一步對“社會生活”與“社會生產”進行了區分。1959年，劉少奇又就人民公社做出表述：“人民公社這種社會組織形式，在我國進入共產主義社會之後，也將是一種適當的基層社會組織形式……在組織生產的同時又組織生活，實現國家在農村的基層政權機構和公社的管理機構合一”。他的表述顯現了新的農村基層社會隨着基層政權進入而生成的特徵。由此，城市基層社會逐漸被視為街道和居委會所管轄的城市居民區羣眾的生產生活領域，主要管理的是里弄中無單位的一般居民羣體及其生產生活。

城市基層社會具有兩大鮮明特性。其一，把以往的居委會轄區、現在的城市社區視為基層社會，以説明社區之下再無別的基礎性社會組織層次，但其重點是強調基層社會所對應的是基層政權，處於後者的直接管理之下。這反映了我國社會管理的傳統，即政府直管社會，深度進駐社區，用類社區化把單位外的人員組織管理起來，置於基層黨政直接、主動管理的範圍內。其二，黨的基層組織在哪裏，基層就在哪裏。黨的基層組織是黨支部。支部在1949-1954年設在街道並指導居民區工作，改革後也一直設在居民區/社區，居民區/社區就是基層社會。所以，基層社會體現了黨領導社會的特徵。

******▍******居委會與國家統合意圖

1949-1954年是中國街道居委會制度從嘗試到定型的五年，國家最終明晰了政權與居委會的關係要求、居委會與居民的關係要求。觀察這個過程，可以發現國家對基層社會的基本定性與期望，以及1954年成形的基層社會在多大程度上實現了國家的邏輯和意圖。

（一）啓動階段：戰略上高度重視重建基層組織，策略上對保甲人員先用後換

新中國第一個居民委員會產生於1949年10月的杭州市上城區，同期在其他城區、其他城市建立的是居民小組。按照1949年11月杭州市市長江華在“杭州市第三次各區局長聯席會議”上的解釋，建立居委會的意圖就是管理好城市人口，並且協助政府保護各種公共事業財產等。成立居委會是杭州市政府的首創，但從基本工作方向上説，它絕不是杭州市政府的靈機一動。管理好城市一定要管理好城市人口，這在1949年年初的中共中央高層已經達成了共識。早在1948年下半年解放軍展開三大戰役之時，中共中央已經開始面臨如何進駐和管理越來越多、越來越大的城市的問題。一旦進城，如何組織、管理好城市居民區是其中重點議題之一。

中共中央客觀上有兩種選擇。一種是從街（以及城郊的鄉）到居民區等“基層”的管理，從內容到形式一併全換，一進城立即實行民主建設，在工廠、學校、居民區都實施民主普選制度，通過人民代表會議選舉建立基層政權。另一種是使用把政權機關拿在手裏進行改造的方式，一方面沿用基層政權、基層組織管理居民區的路徑，另一方面予以改造。1949年1月，中央已經明確主張採取後一種辦法，並且發出《中共中央關於處理保甲人員辦法的指示》，提出策略和具體辦法，解放軍在新解放的城市均實施了這個辦法。

第一步：命令原保甲長“看守”原保甲，為派出街幹部、居民組長替代保甲長爭取時間。

第二步：訓練街道工作幹部和積極分子替換原保甲人員。

（二）1949年6月後的調整：工作重心與權力上移市政府，收回跨到居民區的腿

1949年6月前，在不設保甲長但是保持基層組織這個工作理念上沒有分歧，但是北方大城市在接管過程中卻遇到兩大問題。其一，迅速形成積極分子隊伍並不容易，所以，一些城市利用保甲的時間較長，廢除保甲進度不快。其二，更重要的是開始出現“路線分歧”，是把權力向下放，把基層政權做實做大？還是把權力向上收，讓政權以市政府為中心運轉？由於中央強調基層組織重建的重要性，但可用幹部少、培養積極分子不易，區街政府及其幹部在處理街面問題上花費精力多，進度與辦法不盡相同，而接管城市的其他工作（例如職工工作、生產恢復與發展等）顯得很急迫。

（三）再次佈局：把區公所、居民小組結構調整為街居結構

1.居委會、街公所制度的出現

在我國南方地區有一些城市與上述情況有所不同，在取消區政府改設區公所的過程中，組建居民組織的工作反而受到重視，希望以此彌補政府工作重心上移後基層工作幹部少、事務多的狀況。

2.街居制的新問題：居委會經費與居委會人員酬勞問題

從政務院到地方，有關街居組織的新條例具有基本共同點：明確規定居委會不是基層政權，是羣眾性或羣眾自治性組織，幫政府做事，替居民服務，所以經費由政府適當補貼，其他部分按自覺自願原則向居民募集，收支概況定期報告人民政府並向居民公佈。

3.解決最後一個問題：誰來當居委會幹部？

從替換保甲人員開始，各城市除一度提倡廣泛代表性之外，大都強調要從工人階級尤其是產業工人中物色居民小組和居民委員會幹部。大致從改區政府為區公所、政府工作重心上移開始，由於強調推進行業組織、單位組織建設，並以單位制度管理單位人員，原先擔任居民組織工作的機關企事業單位人員不再參加居委會組織的活動，所以，居委會幹部來源變成了一個從政治上、數量上、素質上都需要綜合考慮解決的新問題。

4.其他重要變化：居民區歸約為居委會一家管理

在街居制逐漸明確、逐步推進的過程中，還有一個重要的伴生現象，即過去進入居民區活動的其他社團逐漸消失，或逐漸退出居民區，日漸形成的城市基層社會歸約到居委會一家組織管理。以杭州為例，1949年下半年在廢保建居過程中，居民區除了保甲還有其他組織。除了上、中、下三個城中區外，其他區還有農協會、苦力會、店員會、工人會、攤販會等“羣眾團體”及各種生產組織，選居委會時須徵求這些團體的意見。

在制度特徵上，街居製作為替代改造保甲制、建設基層政權與基層羣眾民主自治的結果，一方面強調需要基層政權和基層組織，但堅決不要保甲的殼和其中的人；另一方面強調需要羣眾民主自治，但也不採取常規形式。所以，這項制度包含的是雙間接機制，即基層羣眾通過居委會間接民主，國家通過居委會間接統合基層社會。它在客觀上把清末以來政府主導設置和建設基層組織、新民主主義理論贊成的民眾民主自治、歷史上更早的郡縣制中的縣以下“以役代職”這三種不同的邏輯和因素揉於一體。國家期待通過從羣眾中民選而來的積極分子領導羣眾；羣眾通過成為積極分子或圍繞着積極分子來參與社區民主；而整個半統合半自治的基層社會格局一方面用於應對居民羣眾自己的大量日常問題，另一方面用於生成支持政府的力量，並處在政府的領導、掌握之下。

******▍******基層社會中的社區自我維持機制

在城市基層社會，由羣眾積極分子組成的居委會除幫助居民區肅清敵特，還幫助政府管理很多具體事務，其中很多事務屬於協助政府管理基層社會。雖然各城市由於財政供給緊張，一般強調居民組織不是一級政權、人員不脱產，如果確需脱產或補貼的則要報市政府統一審核批准，但是下達給居民組織要做的事卻很多很細，以至於有些城市甚至考慮過給居委會幹部採取薪金制。這種情況一直延續到全國人大1954年推出街居組織的法規後也未能改變，而且實際上歸到居委會處理的事務也越來越多。1952年《上海市江寧區崇安里居民委員會工作任務》曾列舉過居委會的日常工作清單，有40多項，內容包括組織漫畫大字報、里弄調解等。到1961年3月，由上海里弄出據的證明就包括了財貿方面30項、文教衞生9項、政法6項、交通公用事業14項、其他方面3項，共計62大項，內容細到了管理居民婚喪“申請小菜”、嬰兒缺奶申請奶糕奶粉、買飯碗買洋釘的程度。就此説明，居委會對基層社會生產生活的管理是全方位的。

然而，居民區生活作為社區生活的內容遠不止上述這些事項。儘管居委會要管的事甚多甚細，但是，居民區生活、生產面畢竟太大、太多樣，居委會是管不過來的。因此，如果要問得到社會配合而形成的基層社會是否由街居制和居委會實現了全控制，居委會是否管住了居民區所有事、所有人的所有活動和行為，答案顯然不是。就一般機理而言，這主要是因為社區具有特殊性，它居於家庭與社會之間的層面，有共同體屬性，並不適合進行過於嚴密的組織管理。而政府固然願意儘量梳理清楚社會情況，能管的都直接管，但是管得越多越細，相應需要支付的成本也越高，直到無法承受。配合國家的居民積極分子固然能夠贏得更高的政治、經濟、社會地位，但是他們也不願意或無能力以盡義務的方式做一切事。

因此，剩下的居民區內的事務和關係仍然只能由居民按社會、社區的慣習自行處理。這些在社區生活中出現的具體事務、關係具備日常生活的經常性，會反覆出現，屬於社會生活中規模大、分佈廣、高管理成本、低政治價值、反覆生成的事務，通常會令政府衡量後不予干預或不經常干預，通過居民積極分子中介代理也不能完全有效干預。對於這種社區通過反覆生成、規模大、分佈廣、高管理成本、低政治價值的領域、事務、關係和行為，促使政府不直接進入而聽由社區按習慣方式去處理的狀況，本文將其視為社區的自我維持機制。

在基層社會型構時期，社區自我維持機制是通過積極和消極兩種方式呈現出來的：

積極形態是指在居民區內只要是國家、居委會不處理的事，居民會自行按熟人規則、社區習慣來處理，使得社區生活在居民區、在基層社會中得以延續。在這個過程中，居民區仍然發揮社區的基礎功能，即社區居民間的交往、互助功能，以及在交往、互助過程中執行對社區成員的社會化功能。

而消極形態則是通過居委會幹部的半職業中間人化方式呈現出來的。所謂半職業中間人，首先是指居委會機構中的幹部羣體是半職業性的；其次是指它處在國家幹部與居民羣眾之間、官與民之間，具有某種非官非民的政治、經濟、社會地位；同時還是指由此塑造出的、特定的角色期待，以及角色擔當者的特定的、模式化的心理取向與行動選擇。一般而言，中間人在關係結構上處於一種有彈性的中間地位，需要依據交往交換的另外兩方的地位和力量的變化，調整自已以保障實現雙方交換的同時也實現自身利益的最大化。

在1949-1954年基層社會型構時期，可能是因為政府方面給予的任務多而重，給予的福利待遇總體上較低，居委會積極分子一方面聽從政府指令，但是一般也不會整天圍着政府轉；另一方面作為居民選出來的幹部需要考慮居民的需要，但是一般也不認為自己可以像政府幹部那樣管理羣眾。所以，如果説後來居委會幹部中間人化的突出表現為不是幹部而像幹部，是羣眾又不像羣眾，即主要不像羣眾，那麼這個特徵還是在1954年後逐漸顯現的。在1949-1954年情況有所不同，主要特徵是居委會積極分子既不像幹部，也不像羣眾，即主要不像幹部，在基層社會中發揮的作用不強勢，因而居民們自行處理生產生活和交往的自由度也就更大一些，主要表現在以下方面。

（1）積極分子不夠積極。

（2）積極分子文化低，工作能力和影響力有限。

（3）積極分子不一定是真的。

******▍******結束語

綜合來看，基層社會是由國家主導、社區配合、社區自我維持三種機制共同作用而形成與維繫的。在1949-1954年的啓動階段，三種機制中第一種的作用最強，第二種顯在，第三種弱隱，但是，缺少其中一種就不成基層社會。按上述方式型構的基層社會迅速替代了國民黨政權的基層架構，在居民區中迅速驅除了國民黨政權的殘餘影響，對城市生活生產的恢復發揮了穩定和支撐作用。而其弱點顯然是行政主導力過強，居委會協助政府辦事很多而開始產生半行政化色彩，居民區作為社區的基礎功能較弱，居民對社區生活的需要和興趣與居委會的主要工作有相當的距離，等等。

後來30年的基層社會運行以及最近30年逐漸建設新型社區過程中遇到的一些基本問題，也正是在這個基礎上累積起來的。受歷史條件和慣性規定的影響，目前和今後的基層社會改革建設中上述三種機制會繼續發揮作用，但是由於基層社會中尤其需要解決社區基礎功能的發育和健全問題，運用第一種、第二種機制時顯然需要把促進和保持社區基礎功能作為前提。