德國國家工業戰略2030 | “德國優先”版產業政策行得通嗎_風聞

【胡春春 同濟大學德國研究中心、中德人文交流研究中心研究員】

經過半年多的醖釀，2019年2月5日，德國聯邦經濟事務與能源部部長彼得•阿爾特邁爾（Peter Altmaier）發佈了《國家工業戰略2030》（Nationale Industriestrategie 2030）。

這份尚待證實批准的戰略草案的副標題為“德國和歐洲工業政策的戰略綱領”。其前言部分明確，制訂該戰略的目的在於應對“當今世界最關鍵的問題之一”，即“在全球化趨勢不斷發展、創新進程極大加快、其他國家擴張性和保護主義經濟政策日益抬頭的背景下，如何長久地維持及發展德國的私營部門和公共部門的高度繁榮”。德國選擇“有效地管理和引導新的全球挑戰與發展”，具體路徑是“更大程度地推進創新型技術並保護具有重要戰略意義的領域”。其正文部分則肯定，以“中國製造2025”、“一帶一路”倡議為代表的中國產業政策和戰略“將市場經濟原則與前瞻性、輔佐性的國家政策結合起來，到目前為止取得了很大的成就”。

從中國的角度看來，這一戰略在中國農曆新年到來之際宣佈，顯得尤其意味深長。在美國特朗普政府言行無所不用其極地批判和反對“中國製造2025”戰略的國際大背景下，德國作為發達經濟體卻宣佈取法中國——這是德國自由民主黨主席克里斯蒂安•林德納（Christian Lindner）在第一時間的評論——並採取邏輯類似的產業政策路線，這讓本已近乎強詞奪理的美國情何以堪？又讓素來宣稱奉行多邊主義、自由和開放的國際市場、“社會市場經濟”模式（Soziale Marktwirtschaft）的德國情何以堪？中國的學術界、產業界和政界應該如何看待德國的這份戰略?

一、《國家工業戰略2030》説了什麼

該戰略對德國的經濟和工業發展現狀以及未來發展的優劣勢進行了分析和判斷：德國以工業為基礎的經濟模式在世界範圍內成就斐然，德國在相當數量的“關鍵工業領域”處於領先地位，但是在作為“遊戲規則改變者”的突破性創新和創新速度競爭中，德國有掉隊的危險，因為競爭對手多采取了成功的工業戰略/產業政策。

@pixabay/geralt

所以，德國必須制定產業政策，“努力確保或重奪所有相關領域在德國國內、歐洲乃至全球的經濟和技術實力、競爭力和工業領先地位”，因為德國的繁榮不僅僅事關德國的“生活方式”，更事關“德國國家機構的民主合法性”。

該戰略提出，德國產業政策的重點應該包括：德國經濟必須具有工業和技術的自主權與能力；工業佔附加值總額（Gross Value Added）的比例應從目前的23%上升到2030年的25%；保持閉環的工業增值鏈；支持德國與歐洲的龍頭企業做大；國家禁止外國企業併購德國企業雖然需要設限，但是國家可以在有限的時間內出面充當企業股份的購買者。其中，德國必爭的關鍵技術領域、需要保護和扶植的重點企業名稱一一列舉。

二、德國政府為什麼要出台這份戰略

值得經濟學家和經濟政策制定者關注的是，阿爾特邁爾主導制訂的這份戰略將國家作為經濟行為體的能動性和主導作用置於中心位置，因而其中所謂經濟發展並不是首先指向全球意義上的共同發展、可持續發展，而是指向“全球經濟力量對比”框架下的民族國家或德國的經濟發展，或者説是眾多民族國家經濟體在零和遊戲意義上展開的“你死我活”的競爭。

就產業政策而論，德國“主要的國家競爭對手”是美國、日本以及中國；就“大型的全球市場參與者”而言，德國的追趕對象是美國和中國的企業。至於戰略中所謂德國產業政策的“歐洲維度”，則屬於“猶抱琵琶半遮面”的政治正確修辭，並非重點所在。因此，德國輿論中不乏批評該戰略是德國版“德國優先”的聲音。

 認識到這份戰略的立足點是國家主義和經濟民族主義，才能對其有一個清晰而準確的判斷。然而如果想在學理上邏輯自洽，這份戰略必須回答以下貌似矛盾的問題，即德國曆來標榜自己擁有“世界最成功的經濟模式”即社會市場經濟，為何卻在經濟形勢空前向好之際——德國連年實現鉅額財政盈餘，貿易出超世界第一，失業率已降至統一以來的最低點——修正自己的發展觀念，“突然發現”國家在經濟發展中的作用？

我們發現，該戰略文本對直接動因的表述殊為勉強。一言以蔽之，是因為“世易時移”：“世界市場正處在一個快速而深遠的變革之中。一方面，全球化和創新進程不斷加快，而另一方面，國家干預卻在日益增加，放棄多邊協定的趨勢也日益顯現。”

但是，阿爾特邁爾所謂的這種“變革”，與此前德國經濟在戰後經歷的第三次工業革命相比，與德國近年主動倡導的“工業4.0”變革相比，甚至與世界貿易組織成立之前的國際經貿關係相比，究竟已經質變、嚴峻到何種程度，以至於足以顛覆德國迄今為止的發展經驗？比如其中提出要在德國留住“閉環的工業增值鏈”，這種明顯背離自由主義市場經濟原則的做法與世界市場的變革有什麼必然的內在聯繫？阿爾特邁爾表述的因果關係顯然缺乏足夠的説服力。

或許德國的輿論界有足夠犀利的眼神，因而能夠不留情面地替阿爾特邁爾説出制訂這份戰略的隱含意圖：為了防禦中國，或者説懼怕中國，或者説為了與中國展開競爭。更大的可能是，在經濟競爭中對中國處處設防早已屬於德國輿論中“皇帝的新衣”，人人心知肚明。

阿爾特邁爾雖然在該戰略文本中沒有直接對中國提出指控，但是在產業政策部分對中國着墨最多；提到國家可以在外國企業對德國企業併購過程中發佈禁令、甚至主動購買股份時，明顯地指向近年來中國在德國的企業併購行為引發的德國輿論爭議；建議修改德國和歐洲的競爭法以促進德國或歐洲公司的合併，甚至具體到電動汽車的電池生產時，也都以中國的企業為假想敵。

如果把其中的涉華表述置於更大的背景下加以考察——德國從上一屆聯合政府時期即對中國企業在德國併購機器人制造企業庫卡（KUKA）、半導體制造企業愛思強（Aixtron）、高壓電網運營商50Herz等企業以及吉利打德國證券交易監管的擦邊球入股戴姆勒等表達過不滿、不安和杯葛；德國基民盟新任主席克蘭普-卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）去年9月即以執政黨總書記的身份要求“必須要明確我們在哪些領域出於安全考慮不允許中國投資者進入”；今年1月，德國工業聯合會發佈報告，呼籲對中國採取強硬立場，等——不難看出，德國政界已經逐漸以對手的角度看待來自中國的競爭，甚至已經表現出某種程度的杯弓蛇影。

三、德國需要什麼樣的產業政策

經過國際學界多年的研究和討論，需不需要、存在不存在產業政策之類命題，在學理上已經沒有爭論的必要。

按照經濟學家林毅夫提出的新結構經濟學理論，一個國家經濟發展的前提是勞動生產率水平的提高，而勞動生產率水平的提高需要“有效的市場”和“有為的政府”兩個因素的共同作用。簡單説來，政府主導的產業政策之所以出現，主要是為了糾正市場機制的失靈，有效的產業政策與市場之間存在着一種辯證的動態平衡。只要不是執迷於市場原教旨主義或政府原教旨主義，就沒有必要從經濟哲學甚至道德的層面討論“產業政策好還是市場好？”之類的偽問題。

在這個意義上，德國路德維希•艾哈德基金會（Ludwig Erhard Stiftung）將《國家工業戰略2030》視為是對德國社會市場經濟模式的背叛（“從沒有任何一位經濟部長如此明目張膽地背離社會市場經濟的綱領”），這實際是把社會市場經濟神聖化了，也是違背歷史事實的。（路德維希•艾哈德，生於1897 年，卒於1977年；1949至1966年間，先後擔任德國經濟部長和總理，被稱為“社會市場經濟之父”。——編注）

​德國輿論把德國的社會市場經濟模式神聖化的另一面，是把中國政府主導的經濟發展模式妖魔化。路德維希•艾哈德基金會稱，“艾哈德的秩序政策與中國國家經濟模式的產業政策是不可能和諧共處的”。事實上，有一定經濟學知識的人應該知道，產業政策並非中國原創。美國政治學家查莫斯•約翰遜（Chalmers Johnson, 1931—2010）的名著《通產省與日本奇蹟》（MITI and The Japanese Miracle，1982）在東亞和中國擁有巨大的影響力。與德國的社會市場經濟神話一樣，日本的產業政策曾經一度成為精英主義主導的後進國家實現工業化和現代化的神話，中國只不過是施行產業政策的經濟體中最新的一個例子而已。

也許因為經濟體量巨大和不同於西方的體制特點，中國給不具備經濟學常識的某些德國人留下了“中國經濟模式=政府主導的產業政策=計劃經濟”的扭曲印象。而產業政策在德國也根本不是橫空出世的新概念，《國家工業戰略2030》中有關產業政策的要點，實際上已經在2018年3月簽訂的基民盟、基社盟和社民黨《聯合執政協議》中得到了充分表達。德國的替代性能源產業也完全是產業政策扶植的結果。因此，以所謂的中國產業政策為藉口和出發點，論證或批判德國產業政策的必要性，如果不是虛偽，至少也是思維的短板。

既然“德國需不需要產業政策”是一個偽命題，那麼剩下的討論就應該圍繞着“德國需要什麼產業政策”進行。但在這一方面，《國家工業戰略2030》的論證給人留下了隨意性、不全面性和前後矛盾的印象。

例如，在提及德國與歐洲的龍頭企業時，該戰略認為“規模是關鍵”，企業沒有達到一定的規模，就難以與中美的對手展開競爭。所以德國有必要維護既有的龍頭企業如西門子、蒂森克虜伯、汽車製造商、德意志銀行、空中客車等企業。但以這些企業為例顯然缺乏周全的考慮：蒂森克虜伯的傳統歐洲鋼鐵業務已經於2018年與印度塔塔鋼鐵合併，雙方在新成立的“蒂森克虜伯塔塔鋼鐵”中各佔一半股份；德國汽車製造業對於德國政界的遊説能力之強究竟是福是禍，在“柴油車排放門”醜聞中表現得淋漓盡致；由德國國家持股的空中客車日前不得不決定放棄生產A380大型客機，造成巨大的浪費，顯然暴露了由國家補貼、受到政治決策影響的大型企業在經營理念上容易犯好大喜功的錯誤。

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同樣道理，《國家工業戰略2030》呼籲國家直接介入極其重要的領域如平台經濟、人工智能和自動駕駛，甚至直接資助電池的生產，同樣存在國家越俎代庖取代企業經營主體的嫌疑。熟悉德國經濟的人應該懂得，德國經濟實力強大的秘訣並不在大型企業、龍頭企業，而在大量具有創新精神的中小型企業。該戰略對企業規模的鼓吹，會不會扭曲市場競爭秩序，從而背離德國經濟的創新源泉？這一系列的疑問，在戰略文本中難以找到答案。

四、中國如何應對

通過以上分析，《國家工業戰略2030》的諸種問題逐漸顯現：與其説它是一份經過學界、工業界和政界充分溝通和討論後得出的綱領性意見，不如説是德國政界面對全球化深入發展時的一種驚慌失措的自衞式反應；它沒有選擇“我的長處是什麼”的主動思路，而更多選擇了“如何不讓對手發揮長處”的被動思路。

中國的學界、經濟界和政界當然首先關注德國《國家工業戰略2030》一旦成型後，對中國的企業尤其在歐洲第一大經濟體——德國——直接開展業務會產生何種影響，其次關心該戰略在國際秩序中的宏觀效應。我們不妨從以下幾種角度展開思路：

首先，在商言商，市場經濟還是要遵循市場經濟的規則。至於德國政府企圖通過《國家工業戰略2030》扶植德國企業、提高外國企業在德國開展業務的門檻，只要在事先公告的法律等遊戲規則之內，都是外國企業可以、也是必須接受的。我們相信，如果德國政府的行為嚴重扭曲了市場經濟原則，德國以及歐洲社會自我監督的力量不會昏聵到指鹿為馬的地步。比如在德國發布該戰略的第二天，歐盟委員會就否決了德法兩國鐵路業巨頭西門子和阿爾斯通的併購交易，而推動和簡化德國或歐洲企業的強強聯手的程序、打造德國或歐洲的龍頭企業本是阿爾特邁爾部長在戰略中陳述的重點之一。

其次，中國企業在發達國家直接展開業務尤其是併購或介入所在國所謂的“關鍵技術領域”，還是較新的現象，中國的文化和體制在西方的認知中仍屬於“陌生的他者”，“中國製造”至今仍未完全擺脱廉價品的印記。這些有形和無形的門檻，都需要中國的企業用遵守規則的經營以及優質的產品和服務一一克服。在這個意義上，中國企業本就沒有捷徑可走。對德國《國家工業戰略2030》中實實在在涉及中國企業業務的部分，中國企業不妨看作是某種激勵；其中捕風捉影的部分，則可以根據規則對應之，“清者自清”，完全無須自亂陣腳。

第三，在美國特朗普政府挑戰既有國際貿易規則和經濟秩序的背景下，德國試圖採取“國家產業政策”確保德國的經濟主權和安全，實際上也是從側面對中國發展道路的肯定和背書。各國民經濟體之間光明正大的正當競爭本就無可厚非，我們無須進行價值評判，但是德國的道路選擇無形中讓美國對中國的攻擊喪失了可信度。 

第四，鑑於阿爾特邁爾部長宣稱《國家工業戰略2030》僅是相關討論的“第一步”，還需要在接下來的一段時間內“與工業部門、經濟部門、工會組織和學術界的相關方”以及“聯邦議院的各政黨、各聯邦州”進行深入討論，以形成“含具體實施步驟的路線圖”，我們不妨拭目以待。可以肯定的是，該戰略一旦落實，必將具有一定的歐洲和國際維度，其對於現有國際貿易和經濟秩序的衝擊還需要我們進一步觀察和具體分析。