美國對華戰略的現狀與不確定前景_風聞
大牧_43077-2019-03-13 23:18
美國對華戰略的現狀與不確定前景作者：樊吉社
來源：大國策智庫
在中美建交40週年之際，中美關係的宏觀環境正在發生深刻變化，美國對外政策的顯著變化給中國造成壓力。目前中美爭端主要還停留在經貿領域，總體仍然可控。未來中美關係走向何方取決於雙方的政策選擇。在美國對華戰略舊框架已經不再適用、新框架尚未確立的不確定時期，中美首要的任務是提升管控分歧、防範危機的能力。
中美關係變遷
回顧中美關係的演變與發展歷程，大致可以分為五個階段：敵對與衝突的二十年（1949年至1969年）、緩慢緩和的十年（1969年至1979年）、短暫“蜜月期”的十年（1979年至1989年）、合作與摩擦並存的二十年（1989年至2009年）、重新尋找方向和定位的十年（2009年至2019年）。迄今中美建交四十年，雙邊關係既算得上“四十不惑”，也可以説“四十有惑”。“四十不惑”或者“四十有惑”並不重要，重要的是，中美能否重新確立雙邊關係框架。
從2009年起中美關係開始發生深刻變化，美國對華戰略的變化是一個緩慢發展的過程。2010年中國GDP超越日本成為全球第二，隨後奧巴馬政府提出“重返亞太”，後調整為“亞太再平衡”戰略。在軍事領域，美國也提出過“第三次抵消戰略”“空海一體戰”等概念，其戰略重點和關注對象國不言而喻。2010年到2015年，中國周邊安全形勢開始升温，包括中日之間圍繞釣魚島的博弈、中菲之間的黃巖島問題以及隨後菲律賓提起的國際仲裁、中美在南海問題上的博弈等等。
2015年在美國國內出現了一個標誌性的事件——範圍非常廣泛的美國對華戰略爭論。從2015年4月布萊爾威爾大使的報告開始，到5月初著名中國問題專家蘭普頓在卡特中心主辦的會議上“中美關係已經面臨一個臨界點”，很多專家學者參加了這場沒有結論的爭論。這場爭論實際上是美國對華戰略將要出現重要變化的前奏。
當然，也有人將美國對華戰略變化追溯到2000年。2000年是美國的大選年，當時小布什在競選總統期間的言論和執政初期的政策與特朗普有諸多相似之處，如果不是因為“911事件”之後美國將戰略重心轉向反恐，中美關係惡化或許早就開始了。美國對華戰略變化或許並不始於特朗普政府，但特朗普總統本人的風格、政策偏好的確讓中美“戰略競爭”顯著提前了。2017年12月公佈的《美國國家安全戰略報告》將中國視為戰略競爭對手，認定中國是所謂的“修正主義國家”，“挑戰”美國主導的國際秩序，報告從多個方面指責中國的政策行為。2018年10月初，美國副總統彭斯在哈德遜研究所發表特朗普政府對華政策的講話；2018年11月，胡佛研究所和亞洲協會聯合發佈題為《中國影響與美國利益》的研究報告；2018年11月，美國前財政部長保爾森在新加坡的一個國際論壇上稱，中美如果處理不好經貿爭端，“經濟鐵幕”很快降臨。
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美國對華認知
美國對華戰略的調整源於美國對華認知的改變，驅動美國對華認知變動的因素有三個：首先是中美力量對比的變化，也即中國的快速崛起與美國的相對衰落；其次是力量變化所導致的運用力量方式的變化，也就是美國所謂的“中國越來越具有進取心”；第三是敍事方式的變化，也就是崛起的大國和守成的大國之間到底應該發展什麼樣的關係，是“中美國”“新型大國關係”還是“修昔底德陷阱”或者“金德爾伯格陷阱”？近年來，類似新詞彙層出不窮，這從側面也反映出中美關係的複雜性。
當前美國對華認知的改變是系統性的。這種改變包含了對軟實力和硬實力兩個方面的高度擔憂或者過度擔憂，而此前美國通常更多強調中國硬實力增長所形成的挑戰。在中國的硬實力方面，特朗普總統前首席戰略顧問班農認為中國要“稱霸全球”；在軟實力方面，美國高度擔憂中美之間的人文交流。除了美國對中國軟實力和硬實力的擔憂，美國國內軍方、商界、政治精英、國會和媒體等各界在對華政策問題上分歧越來越少，越來越傾向於採取強硬姿態和政策。當前，對華強硬在華盛頓幾乎成了“政治正確”，各種力量競相表達強硬姿態，很少有人為雙邊關係辯護，因為擔憂為中美關係進行辯護可能會遭受攻擊。
還應注意到的一點是，雖然美國對中國的認知或者判斷在發生系統性改變，但是美國對未來應如何應對一個崛起的中國並無定論。到底是戰略競爭、經濟脱鈎還是要進入新冷戰，目前美國國內在這個問題上也沒有達成共識。
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美國對華戰略特點
其一，中美關係運作的宏觀環境正在發生變化。美國作為現存國際體系的一個建立者和維護者，現在要“退羣”，並且不願意再為國際體系的運行付出更多的代價。在此背景下，現存國際體系的鬆動可能帶來一些機遇，但也可能讓中國面臨較多壓力，中國有可能成為這種體系鬆動的針對目標。
其二，特朗普政府已經改變了美國傳統的決策方式，外交安全團隊偏好強硬對外政策。美國政府決策流程發生改變，以前是各部門會商，最後形成一致的政策，現在卻不是這樣。特朗普用人有非常清楚的標準：不忠誠的沒有機會進入政府，政府內不聽話的趕緊離開。現在特朗普的外交安全團隊普遍比較強硬，這些強硬角色包括國家安全事務顧問博爾頓、總統貿易和製造業政策顧問納瓦羅、美國貿易代表萊特希澤、商務部長羅斯、國務卿蓬佩奧，甚至包括財政部長姆努欽。此前被戲稱為特朗普政府三位成年人的國務卿蒂勒森、國防部長馬蒂斯和白宮幕僚長凱利均已離開特朗普政府。
其三，特朗普的關注點比較單一，主要聚焦經濟貿易問題和朝核問題。雖然特朗普總統本人擅長就具體問題討論具體問題，但是，美國行政部門傾向於從戰略視角來看待中美關係。特朗普聚焦解決經貿爭端，而美國行政部門注重系統性地應對中國發展對美國構成的壓力，兩者從不同角度形成了對中國的共同壓力，這是美國對華戰略的一個基本背景。
其四，用於管控中美關係的傳統工具作用下降。既往中美雙邊、地區和全球議題上的合作有助於緩解雙邊關係中的分歧，現在特朗普政府對氣候變化等全球性議題喪失興趣，在地區問題上採取更為強硬姿態，並且淡化雙邊或者多邊合作。
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中美關係走勢
目前中美的爭端主要還停留在經貿領域，總體上是可控的。但是中美之間的爭議正在逐步蔓延到人文交流領域，這種趨勢還有激化的風險。美國在高新技術領域對華封堵趨勢日益明確，未來與此相關的人文交流也可能受限，特別是與科學、技術、工程以及數學相關的領域。美國近年來也加強對中國資本進入美國的限制，加強了軍民兩用品或者高科技產品對華出口管制和限制，中美戰略競爭有可能成為常態。
中美關係已經不再如以前一樣由美國主導塑造，中國同樣能影響甚至塑造雙邊關係的發展方向，中美關係走向何方取決於雙方的政策選擇。我們應該有這種自信。在美國對華戰略舊框架已經不再適用、新框架尚未確立的不確定時期，中美首要的任務是提升管控分歧、防範危機的能力。