房地產税 | 中國經濟的驚險一躍_風聞

​文 | 清和  智本社社長

一些人鼓吹土地財政是中國的偉大創舉，其實不然。美國在建國早期正是依靠大規模的土地財政，才得以度過聯邦財政危機，確立國家信用根基。

中國空前規模的土地財政，對未來公共財政、經濟增長以及國民儲蓄構成透支性傷害。中央政府“穩步推進房地產税立法”，試圖以此替代土地財政。

房地產税能否扭轉土地財政的巨大慣性？

能否從抽血機制轉向長效機制？

這一制度切換我們要付出多大的成本？

美國如何從土地財政過度到不動產税？

美國之路

從土地財政到大恐慌、再到《宅地法》

1776年，北美對大英帝國的戰爭取得了勝利，北美十三殖民地正式獨立成為美利堅合眾國。

1789年，隨着美利堅合眾國憲法的在各州的批准通過，美國聯邦政府正式開始運轉。同年，亞歷山大·漢密爾頓成為美國聯邦政府第一任財政部長。

對於漢密爾頓而言，這不是一個好差事。由於獨立戰爭期間發行了大量國債，如今戰爭債務累積如山，償還債務和利息佔用了大部分國家財政預算，國庫嚴重虧空，財政入不敷出，信用瀕臨崩潰。

為了挽救聯邦信用，強化新成立的聯邦政府的權威，漢密爾頓顯示出一個政治家的遠見和財政專家的才能——他推行了一套整頓財政和發展經濟的施政綱領，扭轉了財政混亂的局面，重建了美國國家信用，堅持按票面價值償還戰爭債務的同時，依託國家信用發行了更多國債，還讓聯邦政府承擔了一部分各州所舉借的債務。

但是，當時聯邦政府沒有開徵税收的權力，漢密爾頓對威士忌酒徵收消費税結果釀成了西部邊境地區農民的抗税暴亂。如此財税不進、借新還舊，國家信用遲早要崩潰。

但是，在此之前的1785 年和1787 年，美國先後出台了《關於西部土地測量和出售法令》和《西北法令》，確立了“國有土地私有化”的法律基礎。

這兩部法律規定，出售公共土地所得“用於償還債務或者履行償債業務……而且只適用於此類使用”，這便是聯邦政府1790 年8 月4 日作出的償還完債務的莊嚴承諾。這也是美國土地財政的開端。

但是，由於美利堅是以“私有產權”立國的國家，絕大部分土地掌握在私人手上，能賣的國有土地非常有限。

不過，一個偶然的事件促使美國國運發生了轉機。

拿破崙的饋贈

一條路易斯安那的土地財政之路

在傑斐遜總統時期，法國拿破崙從西班牙手上取得了路易斯安那的殖民地，並控制了新奧爾良港口，如此相當於遏制住了美國密西西比河航運的出海口。

於是，傑斐遜總統派大使李維頓和門羅找拿破崙商談，試圖買下新奧爾良港口及周邊土地。令傑斐遜沒有想到的是，經過一年的談判，原本寸土不讓的拿破崙盡然決定，將包括新奧爾良在內的整個路易斯安那地區，以1500萬美元的價格賣給美國。

原來此時拿破崙決心與英國開戰而無暇顧及北美，若將這塊地出售正好能為戰爭籌款，同時也賣了個人情給美國。

起初傑斐遜授意購買新奧爾良的價碼是兩百萬美元，而整個路易斯安那面積（214萬平方公里）相當於上百個新奧爾良了，如今只要1500萬美元，相當於每平方公里7美元，大約每英畝3美分。兩位大使摸清拿破崙的盤算後當機立斷地敲定了這筆購地買賣，並於1803年4月和法國簽了購地條約。

聯邦政府為了支付購地款，向外國銀行借了不少錢，政府財政負擔進一步加劇。於是，聯邦政府決心盤活路易斯安那這片廣袤之地，開啓大規模賣地模式來償還日益緊迫的鉅額債務。

第二年，傑斐遜派遣劉易斯和克拉克組隊，硬着頭皮進入路易斯安那地區進行戰略性勘探，繪製了詳細的山川地貌以及礦產資源地圖，同時摸清楚了西班牙、法國的遺留軍事堡壘和印第安原住民區。

兩年後，美國聯邦軍隊進入該地區，對“釘子户”進行“説服教育”和“定點拆除”。接下來，美國聯邦政府開始大規模拍賣路易斯安娜地區的土地。按照傑斐遜總統上台以後所制定的土地政策，購買土地的最低限度是160英畝，價格是1.64美元，購地者還可以獲得一定的貸款。

這比幾年前2美元一英畝、最低購買面積為640英畝的條件要優惠不少，吸引了大量土地投機商搶購。投機商獲得大塊土地後切分為小塊，又轉手賣給置業者。隨後，大批東部移民和歐洲移民進入路易斯安娜投資置業。如此轟轟烈烈的西進運動，開啓了新移民們心中的美國夢。如今很多美國富豪家族的祖先就是這批新移民。

當然，最大的獲益者當屬美國聯邦政府。美國政府規定，創始十三州的新拓展的土地和新加入州的土地，都聯邦政府所有、管理和支配。隨着國土面積的擴張，美國從西班牙手上奪得弗羅裏達，強迫英國簽約將領土控制延伸至大西洋沿岸，在美墨戰爭後購買了墨西哥95萬平方英里的國土，將國界線延伸至太平洋東岸，控制了加利福尼亞金礦。到1853年，美國國土面積達303萬平方英里，比宣佈獨立時的版圖增加7倍多。

如此，聯邦政府獲取大量領土支配權，並通過拍賣土地獲得鉅額出讓金。此時公共土地收入構成了聯邦收入的主要部分。土地出售收入佔聯邦政府收入最高年份達到48%，比例遠高於中國的最高記錄。

所以，從傑斐遜總統開始，聯邦政府通過賣地獲得的收入逐年增加，財政狀況逐漸得到了扭轉。到了1837年，聯邦政府在土地財政的幫助下，終於還清了所有的債務，而且國庫中還有大量的盈餘。

美國只用了30多年時間，依靠大規模土地財政徹底鞏固了聯邦財政和國家信用。從這角度來説，土地財政是一個建立國家信用最快的方式。

1837****年美國大恐慌

一場土地財政推動下的房產投機泡沫

在土地財政的推動下，大量資金湧入房地產、鐵路等領域，與此同時政府有頒佈實施了自由銀行法（設立銀行的最低資本金下調至10萬美元），大批商業銀行快速興起，並提供大量信貸，房地產價格瘋狂上漲，市場投機趨於失控。

拉斯·特維德在《逃不開的經濟週期》一書中生動地記錄了這一場恐慌危機：

“1832年僅有5900萬美元，到1836年已經瘋漲到了14億美元——僅僅4年的時間竟然大幅上漲了137%……大量的流動性是由那些新開的銀行創造出來的……這些錢並沒有投資到新興產業，其中大部分都流進房地產業用於投機。”

“紐約所有東西的價格都高得離譜……房地產價格的快速飛漲並不限於紐約一個地方；芝加哥的土地價值也已經從1833年的156萬美元漲到了1836年的不低於1000萬美元——3年之內令人難以置信地暴漲了6400%。”

為了解決日益極端的人地矛盾，抑制瘋狂的投機行為，聯邦政府不斷地下調單塊土地拍賣起點的面積，由《1785 年的土地法令》的20480英畝，此後逐步下調至1796 年的640 英畝，再到1804年的160英畝，到1832年已下調到40英畝。

1836年7月，對紙幣極為不信任且痛恨投機行為的傑克遜總統簽署《鑄幣流通令》，規定大多數購買土地的交易必須採用黃金或白銀支付。傑克遜希望以此來遏止全國的地產投機活動。

此時，聯邦政府財政出現盈餘，但國會表決要求將財政盈餘分配給各個州。根據該項決議，從1837年1月2日開始，聯邦財政部每隔3個月就要從紐約的主要銀行提取900萬美元，然後將這些錢分配到各個州。

這一法令和財政部提取貴金屬的做法，相當於直接抽調了市場的資金，房地產和銀行市場立即陷入緊縮。

聯邦財政部提取第一筆900萬美元，推倒了第一塊多米諾骨牌，接着恐慌與一些列的破產事件發生，房地產進入瘋狂拋售的惡性怪圈，大量銀行因擠兑而倒閉，1837年底，全美所有銀行都停止了金幣兑付，股票市場大跌，全美90%工廠停工和大量工人失業。這就是著名的“1837年美國大恐慌”。

“芝加哥一塊土地在1836年曾經賣到11萬美元，如今持續下跌，到1840年只要花100美元就能夠賣到。由於低價下跌，那些購買了大片土地並將其分成更小的地塊囤積起來的投機者開始認識到再也沒有後續的購買者了。”

這一次大恐慌延續時間很長，從1837年開始暴跌，直到1842年也就是危機發生5年後，全美大部分房價才最終跌到谷底。

1837年3月的《先驅報》一篇社論這樣寫道：

“美國從來沒有處於現在這樣的危險境況。我們現在被商業恐慌包圍着，這場恐慌正在發出巨大的威脅，它要破壞我們社會的一切事務——要毀滅我們的整個構架，要把大片地區變成廢墟，要把我們一半的銀行機構從地面上抹掉，要點燃那些最浮躁的熱情，並且製造突變，最終讓我們的國家停滯不前。”

《宅地法》

一則終結聯邦土地財政歷史的法令

大恐慌導致全美房地產價格崩盤，市場交易幾乎停滯，很多人失去了土地和房產，大量土地被荒廢，到處是爛尾樓房、工地以及基礎設施，土地開發及建設處於停滯狀態。

為了激活土地市場，美國聯邦政府頒佈實施了一系列法令：

1841 年美國頒佈了《優先購買權法案》，目的是使得擅自佔有並改良了國有土地的定居者，有權以低廉的價格，在沒有競爭的情況下優先購買國有土地。這一法令賦予了定居者（低價）佔有國有土地的權利，並催生了此後的《宅地法》。

1854年，美國國會通過《土地價格遞減法》，該法律規定，針對上市多年而沒有銷售掉的土地，按與其上市時間成反比的規則重新核定新的上市價格，上市時間越長，出售價格越低。據統計，按此法令，美國共出售2600萬英畝土地，平均每英畝的價格為0.32美元。該法案是通向此後免費對西部地區定居者提供宅地的一個過渡，有利於西部開發與普通定居者獲得土地。

1861年美國內戰爆發。第二年正當戰爭打得難分難解之時，林肯總統頒佈了《宅地法》。

《宅地法》規定，凡一家之長或年滿21歲、從未參加叛亂之合眾國公民，在宣誓獲得土地是為了墾殖目的並繳納10美元費用後，均可登記領取總數不超過160英畝（1英畝=0.40公頃）宅地，登記人在宅地上居住並耕種滿5年，就可獲得土地執照而成為該項宅地的所有者。

這部法令的頒佈是出於戰爭需要，聯邦政府為了得到廣大中下層民眾的支持，保障軍力的供給，在戰略物資上為北方軍隊通過支持。

但是，這部因戰爭而頒佈的法律，實際上將大部分國有土地以近乎免費的方式分配給了新移民，這就直接終結了美國聯邦土地財政的歷史。從1862年至1900年，至少有六十萬個遷入美國西部的家庭從中得到好處。

土地財政的終結還有一個很重要的原因是，1837年國會表決要求財政盈餘移交給地方各州。如此，聯邦政府缺乏獲取土地財政的直接動力。另外，由於土地財政下的房地產泡沫，財政轉移又直接擊穿了泡沫，給聯邦政府帶來巨大的警示。

之後，在財政聯邦主義的制度改革下，聯邦政府與地方政府實行財政分權，給與了地方政府一定的税收權力和支出責任範圍，並允許地方政府自主決定其預算支出規模與結構。

由於《宅地法》的存在，地方政府很難在土地財政上獲得收益。在財政壓力的驅使下，地方政府逐漸從房地產的轉讓環節轉向保有環節徵税，即不動產税也由此誕生。

不動產税

一種關係地方收入及福利水平的重要税制

早在1818年，美國伊利諾伊州開始實行一般財產税制度，對各類動產、不動產實行同一税率徵收。

南北戰爭結束後，美國實現了統一，徵税權逐漸下放到各州以及地方政府。之後為了克服當地普遍存在的財政危機，各州政府開始引進不動產税，針對房屋和土地進行課税。

尤其是到了二十世紀初期，隨着美國城市化進程的加速，各州及地方政府為了解決公共開支的問題，逐漸啓動了一些列税收改革及平衡政策，開啓了第一輪不動產税制度變遷。一方面推行低收入家庭和老年人的減免税收政策，另一方面針對擁有房產的高收入人羣徵收不動產税。

到了1970年代，美國經濟陷入前所未有的“滯脹”危機，房產價格的上漲帶來税負的急劇提升。美國各州再次大規模出台以税收限制為特徵的新房產税政策，開啓了房產税的第二輪制度變遷。期間最具有影響力的就是加州在1978年的第13號提案，該提案囊括了計税房價調整、交易環節減免重複徵税、税收增長限制等方面，為其他各州重構房產税制度提供了藍本。

如今，美國已經形成了一套較為完整的不動產税税收體系。美國不動產税，以土地、不動產及建築為徵收主體，具體税率及優惠政策由州、市政府根據各級預算制定。美國不動產税的是一種典型的地方税制，由聯邦和州立法，地方政府執行徵收，目的是為各州及地方政府提供持續可靠的財政收入，從而為本地城市公共用品提供穩定的資金支持，主要用於提供消防、治安、道路交通、教育、環境改善等公共服務。

不動產税現已成為美國地方政府尤其是縣區級政府的主要收入來源。根據美國統計局2015年統計報告的數據，不動產税約佔地方財產税收入的75%。從2015州和地方政府財政統計的數據來看，財產税只佔其中的18%。而對於縣、市鎮、學區、特區等地方政府來説，財產税的佔比則較高，主要在50%-75%之間，其中特區更是高達約95%，幾乎全部依賴於財產税。

在美國地方財政體系中，不動產税具有明顯的強化趨勢。美國統計局的數據顯示，2002年以來不動產税佔地方政府的税收收入不斷提高，剔除聯邦和州的轉移支付收入後，不動產税約佔總財政收入的50%左右。例如在新澤西州和密西西比州，2015年房產税收入佔總收入高達90%以上。

目前美國全國的51個州在房地產的保有環節都開徵了不動產税。税率按“以需定收”原則確定，各地差異較大，總體分佈在0.2%～2.5%的區間之內。

不動產税已經成為了美國居民在住宅消費上的第二大支出，佔家庭收入的比重在3%左右。據美國人口普查局主持的美國社區調查的數據顯示，全美各州平均家庭房產税支出的中位數（按年度估算口徑）由2007年的1838美元升至2016年的2340美元，在全美家庭收入中位數中的比重由3.66%逐漸攀升至3.96%。其中紐約州及其周邊新澤西州的家庭繳納的房產税最高，中位數超過7000美元，而密西西比、阿拉巴馬等州最低，不到1000美元。

房地產税

中國經濟的驚險一躍

中國房地產税立法早已列入五年倒計時，目前處於“穩步推進”的階段。

從美國的歷史至少我們可以得出以下兩個結論：

一、房地產税不一定能夠挽救一個國家，但是土地財政必然將其帶入歧途。

土地財政是一個國家在非常時期，如建國初期、債務如山，挽救財政危機，建立國家信用的一種緊迫手段。

倘若國家控制巨大部分土地，並以此來融資獲得巨量財政收入，容易導致土地和財富集中在少部分人手中，而大部分人則失去了“立錐之地”。

更危險的是，土地財政實質上將政府財政收入與房地產市場捆綁，土地市場化則容易演變為土地金融化、土地貨幣化。所以，土地財政最終演化為“土地金融”。

1837年美國土地財政下的房地產泡沫引發大恐慌，終結了這場30多年的“土地金融”盛宴，留下了慘重的歷史教訓。房地產泡沫破滅後，經濟陷入長期蕭條。直到11年之後，即1848年加州發現金礦，整體經濟才開始好轉，房地產才得以復甦。

二、土地財政是一種不可持續的短期的國家透支方式，而房地產是一種長效機制。

一般而言，當經濟在大發展，房地產在大開發時期，政府容易依賴於土地財政和間接税收，在土地出讓金、房地產轉讓環節可以獲得鉅額財政收入。

**但當經濟進入穩定期，房地產從開發週期進入保有周期時，政府税收必須由間接税轉向直接税（財產税、所得税）為主，如房地產保有環節的房地產税。**而我國保有環節税目前在整個房地產税收體系中仍處於邊緣地位。

土地財政

央地財政事權協調的結果

“土地財政”，一詞沒有科學定義，也不知誰正式提出，但淺顯易懂，是一個觀察中國宏觀經濟走向的重要視角。

與美國類似，中國走上土地財政之路也不是頂層設計而來的，而是從財政困境中摸索出來的，準確而言是中央與地方財政事權不斷協調、探索之結果。

其實，根據1954年中國憲法規定，“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”，農村土地是私有的。但是，之後的這張紙被社會主義改造的滾滾洪流給碾壓。到1956年，全國農村私有土地基本消失，取而代之的是土地集體所有制。

真正確立土地國有化政策的是1982年的憲法。這部憲法規定：“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。

1982年憲法為政府實施土地財政提供了法律支持。

土地財政的衝動，最早發端於1994年分税制改革之後，地方政府對於財政收入的“窮則思變”。本質上，是中央與地方財政事權妥協之結果。

與美國當年一樣，都是因為“缺錢”，才想到“國有土地”融資這條路。不同的是，美國是聯邦政府賣地，而中國是中央收回了主要税權，地方政府想辦法一次性收取70年土地出讓租金；前者產權發生而來變化，後者產權沒有發生變化。

從歷史來看，分税制改革之後，中央財政充裕，支撐其在九十年代末經濟艱難時期，推行大規模改革以及基礎設施建設。不過，不少地方政府不斷地正在探索財政開源之路。

1998年房地產市場化改革開啓破冰之路。

加入WTO之後，中國經濟騰飛、城市化大邁步，相應帶來的投資熱度與市場需求上升，再加央行外匯佔款快速增加推動的貨幣寬鬆，以及國有商業銀行的壯大，共同為這個行業創造天時、地利與人和的條件。

2003年，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》出台，標誌着中國房地產正式啓動野馬脱繮模式，地方政府開足馬力實施土地財政。不過在2008年之前，房地產的快速擴張，土地財政的蒸蒸日上，還只能算是乘經濟之熱潮，受民心之簇擁。

但是在2008年之後，中國房地產從1990年代末的“財政破局”、2003年之後的“隨波逐流”，逐漸肩負起拉動經濟增長和地方政府土地財政的歷史性使命。

在寬貨幣、寬信貸的支持下，房地產的發展軌跡也從市場化之路，演變為土地金融化之路。這一過程與美國1930年代的房地產泡沫之路相似：

地方政府依賴於土地融資，商業銀行依賴於地產信貸，城投公司及國有房企依賴於土地及信貸資本，金融公司依賴於地產抵押之上的批發性資本，私人資本依賴於直接的樓市套利，社會公眾依賴於以此帶來的安全感與幸福感，另一個世界則是交流與不安。

2015年，一線城市房價翻倍，三四線城市緊隨其後。在棚改貨幣化的驅動下，拉動經濟增長、土地融資的歷史使命進入巔峯執行狀態。

2019年，隨着棚改貨幣化收官倒計時，貨幣政策轉向穩槓桿和結構性加槓桿，資產泡沫風險增加，金融監管強化以及國際環境緊縮，中國房地產的戰略定位發生了根本性變化。

在國家層面，房地產已經退出了拉動經濟增長的生力軍行列；推動房地產税的出台，完善國家税制，促進土地財政逐漸轉向長期收益的房地產税轉變。

但在地方層面，土地財政正在上演最後的瘋狂。

切換成本

土地財政正在上演最後的瘋狂

目前，中國房地產税呈現“重增量輕存量、重建設交易輕保有”特點。不論從政府財源、税制完善、歷史經驗，還是現實問題考慮，從土地財政向房地產税過度都是必然選擇。

一個相對合理的房地產税制度是，減少交易環節收費，增加保有環節税費，促進開發、建設與交易，在保有環節實行徵税調節。

更何況，中國房地產逐漸逼近階段性大開發、大建設、大交易的頂部，交易規模、價格及增速的邊際增長開始衰減，政府基於長遠考慮則需從土地財政轉向房地產税，在保有環節上增税以填補在交易環節上的損失，形成穩定的以直接税為主的長效機制。

這一制度切換需要考慮兩個方面的成本：

一是從發達國家的歷史來看，從間接税轉向直接税為基礎的完善税制，都經歷了比較漫長而艱難的陣痛期。

英國個税源於小威廉·皮特時代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉·格拉斯頓任首相時，才在英國税制中固定下來，其間長達80年。

德國從1808年普法戰爭失敗開始，經歷長達80餘年，到1891年首相米魁爾頒佈所得税法，個税制才正式建立。

美國在1861年南北戰爭爆發後開徵所得税，1872年廢止。總統塔夫脱再提個税開徵，被最高法院宣佈違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個税才得到確認。

税收是一國之本，税制切換就是利益分割，其中博弈衝突不可避免。

有些人擔心，房地產税能否替代土地出讓收入？

根據“澤平宏觀”的研究分析：

以2017年土地出讓收入5.2萬億為標準，要使房地產税超過土地出讓收入；免徵面積0平時，税率需在2.5%以上；免徵面積12平時，税率需在4%以上。因此，如果免徵面積超過12平，税率在4%以內，房地產税無法替代土地出讓收入。

這種比較其實不太合理，土地出讓金是一次性收取了70年的費用，而房地產税是一項長效機制。長效機制定然是“放水養魚”或調解平衡，是為了解決前者“涸澤而漁”的問題。

但考慮到財政收入減少的風險，按照中國的行事風格，中國應該會走中間路線，即從直接税到間接税與直接税並行，反應在房地產上則是，土地財政與房地產税並舉。

這裏存在一個重複徵税、增加税收負擔的風險。

畢竟，按照現行的法律，購房者已經繳納了70年的土地出讓金，若再徵收房地產税，是否涉嫌重複徵收？很多人辛辛苦苦一輩子好不容易買套房子，繳納了不少税收和土地出讓金，若又要徵收房地產税，這是否合理？

兩會期間，全國人大財經委副主任尹中卿談到未來房地產税出台時也説，“法理上也要研究，過去交的土地出讓金屬於什麼性質，它也可以是土地佔用費、稀缺資源費，具體是什麼需要研究。”

第二，在制度切換期，房地產市場波動帶來的社會成本。

從短期來説，房地產税的出台會產生一些社會心理方面的衝擊，可能會引發房地產價格的波動，但其並非以調節房價為目的。所以，長期來説，房地產税對房價走勢影響不太大。

但是，房地產税是一項典型的地方税制，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則推進，地方政府擁有較大徵收權。

所以，在這一制度切換的這幾年，地方政府的預期會影響房價的走勢。

自2018年開始，中央強調“落實城市主體責任”，實施“一城一策”，本意也是授權地方政府自主調控房地產，自行解決土地財政問題。這次政府工作報告不再強調“房住不炒”，一定程度上是避免與“因城施策”衝突，也為部分城市利用房價上漲融資和刺激經濟留下操作空間。

從2018年的數據來看，土地流拍的數量和成交的規模都大幅度增加。這裏有兩種可能，一是地方政府依然依賴於土地融資。二是地方政府有可能在短期內獲得更多的土地融資，以抵禦制度切換的過渡性風險。

所以，對土地財政依賴大的地方政府更可能在最後的窗口期，在穩住房價的基礎上，將土地大規模拍賣出售，以獲取更多的土地收入。接盤土地的國有房地產企業，或再通過商業銀行或政策性銀行以定向信貸的方式為其化解風險；而商業銀行的風險最後由中央銀行以定向貨幣釋放的方式沖洗。如此，由社會共同分攤系統性風險。

這或許是這一制度切換最大的成本。

中國經濟週期就是房地產週期，房地產在土地財政之上的慣性尤大，甚至上演最後的賣地瘋狂。

房地產税，是一個土地財政國家的驚險一躍。若跳過去了，房地產税似乎無多神奇；若跳不過去，土地財政則會將這個國家帶向1937年的美國。

刺破當年房地產泡沫的傑克遜總統，在其告別演説中這樣説道：

“總之，我們不能依靠那些創造紙幣的公司保持流通媒介在數量上的統一。”