政治決策 皇帝一人説了算嗎?_風聞
朱雀门外-人闲桂花落2019-03-25 18:55
眾所周知,中國古代長期實行君主專制,但所謂專制並不意味着國家大政方針由皇帝一人獨斷。如果那樣,他就成了孟子所説的“一夫”,其統治是沒有辦法持續下去的。就制度設計層面而言,古代政治決策的主要路徑可歸納為以下四種。
一、 核心決策圈做決定。這個圈子當然包括君主。除他之外,還有擁有決策權的中樞機關和人員。秦代及漢代前期,國事決於丞相府。漢武帝之後,尚書官漸成為重要的決策參與者。東漢,尚書枱成為中樞機構。唐代,尚書、中書、門下三省是最重要的行政及決策部門。以三省長官為主,輔以其他官員,組成宰相羣體,在政事堂議決國事。這個核心決策圈,中書省和門下省長官各兩人,其餘人稱“同中書門下平章事”,多時可達十餘人。中書、門下兩省作為中樞機關,以制衡機制形成和發出政令。基本的分工是:中書省擬詔敕,皇帝同意後交門下省審議。門下省如有異議,有權封駁,駁回後重審。若無異議,則簽署通過,正式發出。據史籍記載,魏徵在門下省任職時,唐太宗曾數次下詔徵十八歲以上中男服軍役,因魏徵反對,屢次拒絕簽署,詔令發不出,只好作罷。
宋代,仍有宰相羣體,中樞機構則是中書省和樞密院。到了明代,朱元璋廢中書省,六部長官成了宰臣。明中期以後,內閣出現,扮演核心決策圈的角色。清代,雍正年間成立軍機處,它取代內閣成為決策中樞。
二、議。事關重大政策或爭議性問題,交眾朝臣議論決定。參議人員範圍視具體議題而定。《唐六典》稱:“其有疑事,公卿百官會議。”議,可以由官員各自上報意見,也可以集中開會討論,稱作集議、朝議、會議。議的結果若不統一,由皇帝裁定。但事實上,皇帝的裁定也未必是最終決定。如果仍有朝臣反對,便會再度交議,如此議論多輪是常有的事。有的事議來議去,便被擱置了。
三、諫。就政治決策而言,言諫的主要功能是糾錯和提出新的建議。就糾錯功能來看,言諫也是一種政治監督手段。禮治觀念認為:父有錯,子應諫。君有錯,臣也應該諫。理論上,所有臣民都有權上諫言。當然,實際上諫言主要來自官員。除一般官員以外,歷代都設專職的諫官或言諫機構。如唐代門下省的諫議大夫,宋代的諫院,明代的六科等。除此,也有向民間納諫的制度嘗試。如漢代不定期選拔直言極諫之士。唐代武則天當政時有所謂匭函制,在中書省匭使院設置四面銅匭接受民間上書,其中一面就叫招諫匭。
四、向民意諮詢。《中庸》言:“民之所好好之,民之所惡惡之,此之謂民之父母。”基於民本思想,古代有諮詢民意的觀念,但因時代和技術條件限制,制度建設稀缺。《周禮》中記載了周代有關民意諮詢的“三詢”、“三刺”制度,實屬鳳毛麟角。“三詢”即“詢國危、詢國遷、詢立君”。指遇有國家面臨危難,或遷都,或新立儲君,應由小司寇負責徵求民間意見。“三刺”是指就司法案件的判決,徵詢朝臣、地方官吏及萬民三方面的意見。古代中國一向把司法訴訟視為政治問題。“三詢”、“三刺”是否是歷史事實已無從考證,但以收集輿情作為決策依據,這種間接的民意諮詢倒是一直存在。《禮記》中説,讓太師收集民間詩歌以瞭解民情動向,讓市場管理部門上報商品交易情況,以便掌握人民喜歡或不喜歡什麼。我們今天讀到《詩經》的《國風》,就是蒐集輿情的結果。
以上雖是君主制下的決策形式,但與今天時代相契合,仍有某種轉化意義的演變發展,諸君不妨留心觀察。