美國最新發布《東南亞攻略2.0：爭議空間》_風聞
大牧_43077-2019-03-30 14:16
美國最新發布《東南亞攻略2.0：爭議空間》作者：plus觀察者
本文轉載自：學術plus（ID:caeit-e）
2019年3月，美國安全中心（CNAS）發佈報告《爭議空間：最新版東南亞攻略》，提出地緣政治不穩定的東南亞已經成為中美競爭的重要“戰場”。本報告分析了東南亞的政治經濟現狀，以及美國，日本和中國與東南亞互動聯繫的方法。並從經濟、安全、外交、與日本的聯盟，這四個方面對美國政策的具體的建議。
文章僅供參考，觀點不代表本機構立場。
作者：Patrick M. Cronin, Abigail Grace, Daniel Kliman, and Kristine Lee
發佈時間：2019年3月
編譯：學術plus 譚惠文
來源：https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org
報告主要觀點一覽 1“東南亞”爭議空間地緣政治極不穩定
隨着中美兩國在塑造21世紀世界規則與價值觀方面的競爭日益加劇，東南亞已成為本世紀一個非常有爭議的空間。
一方面，中國具有優越的鄰近地理位置，以及強烈開拓地緣政治的意願；而另一方面，東南亞位於中國外交、經濟、和軍事影響力的最前沿，且缺乏一個強大的、有影響力的大國，使得該地區地緣政治取向非常不穩定。
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東南亞如何站隊
決定中美誰勝此局
其中最關鍵的問題是：該地區各國能否保持其經濟主權和決策自由？還是會全面增加其自由和開放的程度？亦或相反而走向閉塞？
如果東南亞認同並踐行了中國的經濟觀與價值觀，那麼會令美國在中美競爭中遭遇重大挫折。而如果恰恰相反，美國將向中國和世界證明，即使在北京周邊地區，基於（美國）規則的秩序也可以繼續存在。
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東南亞戰場
美將捲土重來
重新審視美國對待東南亞的方法，此時正當時。美國與東南亞地區的關係在奧巴馬總統任期內達到高潮，而在特朗普一上台後，這一關係逐漸冷卻。然而，特朗普政府已經認識到，在與中國的競爭中，東南亞無疑是一個至關重要的戰場。
美國若想重新“走向”東南亞，也絕非難事。美國在印度洋-太平洋地區及其他地區的盟友和合作夥伴可以發揮關鍵作用，特別是日本，在該地區的經濟與外交影響力不容忽視。雖然美國和日本在東南亞戰略上達成一定的協調，但仍有繼續努力的空間。
目錄
如目錄所示，本報告分為五個主要部分。第一部分探討了主要大國（美國，日本和中國） 與東南亞進行聯繫的方法。其餘部分重點關注美國如何從經濟、安全、外交、與日本的聯盟，這四個方面不斷與東南亞建立更深入聯繫。報告從這四個方面分別提出了對美國政策的具體的建議，這些建議的目的是使東南亞能夠以自己的方式規劃未來。
報告部分主要內容編譯如下
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東南亞現狀
東南亞已成為印度洋-太平洋地區最具爭議的空間。基於廣泛的實地研究，本報告將該區域的發展狀況概括如下：
（1）中國加大對該地區的投入。為擴展在東南亞的影響力，中國投入了大量資源，並採取一系列綜合性的方法和措施。（2）中國通過國際聯盟組織影響該地區國家。東南亞國家聯盟（ASEAN）是該地區最為主要的區域聯盟組織。（3）當地國家站隊困難。該地區的國家普遍不願與美國更公開地結盟，即使最終結果對他們的長期選擇自由有害。（4）中國的經濟方案更受歡迎。目前，東南亞國家並不認為美國的全面經濟戰略能夠替代中國的貿易投資方案。（5）美在該地區戰略只是“畫餅充飢”。美國所承諾“增強東南亞國家自衞能力”，最早也要到2030年後才能得到回報。（6）美日聯繫依然緊密。日本與美國在東南亞有着廣泛且共同的願景：賦予各國繪製自己命運的權力，同時逐漸變得更加經濟開放和民主。
報告概述
憑藉其快速增長的經濟，戰略地理和多樣化的政權類型，東南亞正在成為印度洋-太平洋地區最具爭議的地區。美國及其盟國（尤其是日本）正在與中國展開競爭，以塑造其整體戰略聯盟。
中國在東南亞影響不斷增強。中國對東南亞採取了資源充足，整體政府的方法。由於中國在東南亞的大量基礎設施投資，中國已經佔據了重要的經濟地位，因此其在安全和政治領域影響該地區的能力也在不斷增強。美國捲土重來，日本很關鍵。美國2017年初退出跨太平洋夥伴關係（TPP），為中國提供了在該地區推進其目標的機會。美國與日本在該區域優先事項上達成同步，是東南亞長期戰略聯盟的關鍵決定因素。
東南亞已成為中美戰略的關鍵試驗場。憑藉其流動的國家定位和地理位置作為印度和太平洋之間的樞紐，東南亞已成為美國和日本都支持的自由和開放印度太平洋（FOIP）戰略的關鍵試驗場。中國在南海人工島嶼的穩定軍事化就是最明顯例子。到目前為止，中國在和平與武裝衝突之間的“灰色地帶”的策略已經使美日等國陷入一種反應遲鈍的狀態。美國在南中國海開展了更多的定期航行自由行動（FONOPs），越來越多地與其盟國和合作夥伴（包括法國和英國）進行海軍巡邏。可見該區域的利益是顯而易見的。
雖然美國和日本仍然是該地區的主要經濟參與者，但近年來中國已成為東盟最大的貿易伙伴。其貿易總額從2000年的400億美元，增長到現在的3500億美元。此外，東南亞作為“一帶一路”的重點 ，中國對其進行了大量基礎設施投資，並大大增加了影響，但同時，與之相關的債務、腐敗、主權侵蝕、環境惡化等問題也進入政府和民眾的視線。
數字領域是中國“一帶一路”的重要組成部分。但東南亞國家目前對在線治理模式仍持矛盾態度。而中國的信息技術公司，正在積極推動東南亞互聯網的國際化進程。
美國政策建議
1.經濟策略
目前美國缺乏一個全面的區域經濟戰略，以取代中國的貿易投資倡議。雖然特朗普退出TPP，但現下已經意識到與東南亞合作的重要性。最近兩黨通過的《亞洲安撫倡議法案》（ARIA）表明國會在印度-太平洋經濟和安全領域將加大支持力度。具體措施包括：
（1.1）促進雙邊貿易和投資：特朗普政府必須將重點放在東南亞，將雙邊貿易和投資關係常態化。考慮到之前退出TPP造成的信任赤字問題，推進雙邊自由貿易協定不應簡單地為美國公司在東南亞的投資機會開放，而應進行政治包裝，以吸引這些國家有抱負的中產階級，使他們放心，美國的存在是為了賦予他們更多的經濟權力。美國商務部也倡議，迅速執行美國-東盟貿易和投資框架協議（TIFA）。
（1.2）優先發展數字合作：2018年亞太經合組織成員國確定“為數字經濟的增長創造一個開放、可獲取和安全的環境……並促進穩定、安全、信任、信心和消費者權利保護”。東 南亞的數字化未來給美國公司提供了擴大其在該地區足跡的機會。在美國科技公司拒絕在東南亞競爭的情況下，其廣大市場大部分被中國公司佔據。比如，儘管亞馬遜在2018年9月宣佈對印度尼西亞進行重大新投資，但已經遠遠落後於阿里巴巴。此外，美國科技公司還應該推動電子商務等關鍵戰略部門的發展。
（1.3）強調地區驅動的連接解決方案：2016年東盟通過了《東盟互聯互通2025總體規劃》（MPAC 2025），該規劃將可持續基礎設施、數字創新、無縫物流、卓越監管和人員流動確定為基礎支柱，為深化美國私營部門在該地區的參與提供了機會。美國-東盟智能城市夥伴關係（U.S.-ASEAN SmartCities Partnership）是美國高科技產業進軍東南亞的重要平台，美國副總統彭斯承諾美國在該項目上的初始投資為1000萬美元。在基礎設施方面，湄公河下游地區的投資機會巨大，戰略性更強。
（1.4）創新的經濟參與機制：儘管機會眾多，但大部分美國企業仍不願意進入東南亞遙遠的外國環境。因此，美國農業部股權管理局正在尋找規避相關風險的方法，以鼓勵美國本土的信息技術和衞生等行業進軍東南亞。
（1.5）氣候問題：氣候變化仍然是當今東南亞面臨的最深刻的非傳統威脅之一。亞洲開發銀行（ADB）估計，如果沒有采取有力措施，氣候和環境條件可能會使該地區2100年國內生產總值減少11%。
2.安全策略
近年來，美國政府不斷加強東南亞的盟友關係。如，提供情報和系統；改進自衞和執法的設備和技術；政府機構間的培訓和教育等。然而，美國安全合作仍面貌時間、地形和信任等障礙。儘管美國在東南亞有所部署，但目前而言，不會形成軍隊和海岸警衞隊。從長遠來看，美國所承諾“增強東南亞國家自衞能力”，最早也要到2030年後才能得到回報。但與此同時，中國向該地區投送力量的能力有了根本性的提高，包括中國人民解放軍、中國海岸警衞隊、海上民兵與東南亞地方海軍和海岸警衞隊。展望未來，美國應通過以下步驟在這些基礎活動的基礎上進行建設：
（2.1）關注非法、未報告和無管制（IUU）捕魚行為：例如，印度尼西亞擁有世界第二大海洋捕撈漁業，作為其海洋經濟首要威脅的IUU漁業通常與中國船隻有關。美國應支持雅加達要求國際社會達成共識，將IUU漁業加入《聯合國打擊跨國或跨國捕撈公約》，並將重點放在中國。
（2.2）加強區域信息共享：無論是在國家內部還是整個東南亞，信息共享的努力仍然不平衡，也不連貫。美國應與東南亞各國政府合作，在區域信息融合的措施上保持一致。
（2.3）加大對越南打擊：在東南亞國家中，越南的地理位置、部隊結構、激增的軍費及其與中國密切的關係，對美國的威脅最為明顯。雖然美國應該更多參與其部隊的現代化進程，但現實是，越南更傾向於以色列、印度以及俄羅斯等低成本供應商。此外，在促進越南從俄羅斯進口多樣化武器的同時，美國應繼續根據《制裁法》（CAATSA）免除對越南經濟處罰，否則越南很可能對美國全球安全戰略造成毀滅性後果。
（2.4）航海自由行動（FONOPs）的補充：美國在南中國海的航行自由行動並沒有從根本上阻止中國在南海諸如人工島嶼前哨站的軍事化等活動。一方面，美國應繼續與其盟國進行海上行動，如2019年1月進行的美英聯合演習。另一方面，美國應向該地區部署新類型的能力，以展示美國軍事存在的靈活性和可變性。其中一個潛在的模型是美國高機動性火炮火箭系統（HIMARS），於2016年菲律賓巴釐卡坦演習期間試射——也標誌着該能力首次部署到太平洋地區。
（2.5）澄清《美菲共同防禦條約》（MDT）：儘管菲律賓普遍支持與美國結盟，但局勢仍緊張。此外，該條約明確性不足也影響了美菲兩國關係。若中國説服杜特爾特廢除MDT，那麼將會大大影響美國在東南亞地位。因此，與其去糾結有爭議的海域，美國更應聲明，不管是在什麼地方，只要對菲律賓武裝部隊或海岸警衞隊有侵略行為，都要參考MDT條約執行。
3.外交策略
美國應在符合美國利益的前提下實現東南亞國家各自的優先事項。同時加強善治，儘可能避免中國與當地政治精英的聯繫，從而影響其未來政治走向。對東南亞一些國家對美國民主促進的謹慎態度，美國應通過社會媒體等公共渠道擴大其 影響。鑑於中國已經成為東南亞最大的貿易伙伴，美國外交將不得不走上一條細線：承認東南亞的爭議性，淡化對中國的擔憂。具體目標如下：
（3.1）促進人力資本發展：包括大學教育、職業學校和技術部門的培訓。美國國務院應儘可能利用《亞洲保證倡議法》的資金，鼓勵美國大學與東南亞的大學合作，特別是商業管理、工程和其他技術項目，進行課程交流和職業培訓。此外還有技術合作、中小企業合作項目。可以參考日本和德國模式（臨牀學院和大學工程項目與泰國同行提供聯合課程）。
（3.2）加強青年參與：應更積極地與東南亞年輕一代接觸。可以通過獎學金計劃促進交流，並建立政治以外的文化學術上較為穩定的聯繫。美國國務院年輕的東南亞領導人等其他倡議（Sysali）已成功吸引東南亞新生代，如越南富布賴特大學（Fulbright University Vietnam），但目前需要的是進一步擴大投資。並旨在與這些國家下一代領導人建立聯繫，同時強調女性權力。
（3.4）對中國的經濟和軍事活動發起“真相行動”：美國國務院應發佈一份簡短的白皮書，列出北京在南中國海的所有非法行為，包括違反環境法的行為。並召集盟國、夥伴國和其他類似國家圍繞該文件集會。為了在東南亞地區更好地傳播，美國可以利用媒體渠道，如美國之音，以及當地語言的在線社交媒體平台。並與東南亞各國政治領導人、軍事和情報官員提供的私人簡報結合，儘可能提供解密或可發佈的信息，以闡明中國的相關行為。
4.美日聯盟
隨着東南亞地區的競爭日益激烈，美國應儘可能與外部盟國和夥伴合作。近年來，得益於與日本、澳大利亞、印度等國以及與英國和法國在某些問題上的密切協調。鑑於日本在該地區的長期外交關係和持續的經濟地位，美日可以調整期行動，與東南亞並行。本報告中對美國的建議，於日本同樣適用。但美日兩國也應該有選擇地擴大雙邊合作，加強東南亞的規則秩序，同時抵消中國的影響。以下是幾個重點合作領域：
（4.1）建立東南亞海洋研究所：該研究所將聚集國際性的學者羣體，致力於建立關於生物多樣性、減輕人類污染和可持續捕魚的前沿知識——所有這些都是沿海地區生計的關鍵。美國和日本應共同資助這一研究所，將其定位於東南亞主要羣島國之一，如菲律賓。
（4.2）推進聯合基礎設施合作：尤其是在液化天然氣碼頭等能源基礎設施開發方面，美日合作項目有着重大機遇。該合作不應被公開界定為遏制中國，而應被視為塑造中國投資和基礎設施發展舉措成果的一種手段。此外，應進一步擴大美國、日本和澳大利亞之間的三邊基礎設施夥伴關係其他經濟領域。
（4.3）提高對中國虛假信息活動的適應能力：中國通過機器人程序和“內容製造者”控制數字信息。美日應共同努力，幫助識別中國的信息活動。其中優先考慮菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞，一方面因為這三個國家人口最多，且互聯網自由評分較高；另一方面，鑑於公眾輿論對其外交政策決策的相對影響，它們尤其容易受到攻擊。
（4.4）舉辦區域海洋領域意識大賽：美日應邀請東南亞的工程師和企業家參加DARPA的模擬比賽，重點為該區域“海洋領域意識”開發創新和低成本的解決方案。各小組可以比賽開發應用程序，使民用漁船能夠在一個公共平台上共享信息，目的是開發一個類似Waze的海事領域應用程序，該程序可以從商用船隻上的自動識別系統（AIS）收集數據，並在手機圖片中分層，從而外部消息和其他形式的數據。
（4.5）投資高等教育合作：職業和技術培訓視為自身成為創新中心的基礎。例如，在泰國當地大學與日本科森國家技術學院等機構合作，開發培訓模塊，幫助泰國大學生熟練掌握用於操作人工智能的python等項目。美國國務院教育文化局事務部應支持美國大學與日本和東南亞學術機構合作，發展工商管理、工程和其他技術和職業培訓項目。這種合作最終可能會支持在第三國（如印度尼西亞、馬來西亞或泰國）建立一個以美日研究為重點的高等教育機構，部分由美國國務院和JICA提供支持，促進美國和日本頂級大學的學術標準。
（全文完）