美國國防部淨評估辦公室的前世今生_風聞

美國國防部淨評估辦公室的前世今生

遠望智庫淨評估中心主任、首席專家 易評估

美國境內各種淨評估機構或運用淨評估思維與方法的機構眾多，但迄今為止，保留時間最長、地位最高、發揮作用最大的當屬國防部淨評估辦公室。長期以來，該室予外界以地位穩如泰山、工作按部就班、影響如日中天的印象。鮮為人知的是，其前世今生在國家安全委員會與國防部之間的權力鬥爭以及國防部內部官僚體制運作中，並非總是順風順水，甚至可謂“命運多舛”。

一、國家安全委員會特別評價子委員會

早在1953年1月，哈里﹒杜魯門總統於任內最後一日下令在國家安全委員會框架內成立了一個特別評價子委員會（Special Evaluation Subcommittee，簡稱SESC），1955年改稱淨評價子委員會（Net Evaluation Subcommittee，簡稱NESC）。作為一個吸納政府各行專家的跨部門、跨領域（雙跨）團隊，其目的主要是每年度就蘇聯可能對美國展開的核襲擊所造成的淨影響準備報告，內容包括整體損壞、死亡人數，以及對政治、軍事等造成的後果。就在特別評價子委員會成立的當年6月，第一份年度報告就出爐了。報告假設，如果蘇聯領導人決定發動核襲擊，那麼最先應是以遠程航空兵對美國在本土、歐洲及遠東地區的導彈基地發起攻擊。與此同時或稍後，對美國大陸地區人口最為密集、工業最集中的中心地區進行“最為嚴厲的打擊”。報告估計，在未來兩年（1953～1955）內，蘇聯一旦實施核襲擊，美國將損失24%～30%具有核打擊能力的轟炸機，傷亡1000萬人口（其中致死率近50%），被襲擊區域內工業全部進入初期癱瘓狀態。雖然如此，報告還認為，即使經歷蘇聯如此這般的核襲擊，美國仍然有能力發起“一個強有力的復仇計劃，併成功地進行戰爭：先以原子武器開始，繼之以持續不斷的航空兵襲擊，最終達成戰略目的。”正如安德魯﹒馬歇爾1972年3月26日在《界定國家淨評估過程：國家淨評估的本質和範圍》一文中指出的那樣，“在艾森豪威爾政府期間，國家安全委員會淨評價子（專門）委員會在國家層面上履行了被視為淨評估的職能。”在連續十多年的時間裏，白宮扮演了國家淨評估的重要角色，其年度報告非常具有綜合性，對高層決策者對美蘇之間戰略均勢的性質的看法具有重大影響。

二、國防部技術淨評估辦公室

儘管這個特別評價/淨評價子委員會，因持續不斷地評估蘇聯核襲擊對美國可能造成的直接損失和觀察可能嚴重影響這一淨能力的各種變化而獲得了諸多好評，但是及至1964年12月，時任國防部長羅伯特﹒麥克納馬拉卻向總統林登·約翰遜建議説，淨評價子委員會的這些兩年期的預測評估都已過時無用，它們並“不能為規劃指導綱領提供基礎”，應該終止其運作。總統很快便採納了這一建議。到了1965年3月，這個每年組建一次的淨評價子委員會被認為完成了使命而遭至解散。然而，此時的美國在各個領域與蘇聯展開了全方位的競爭，更完善準確地比較二者優劣勢的需求日益凸顯。至少有兩個趨勢引起了高層的警覺：一是在核領域研究和相關工作進展上，蘇聯正在或許已經趕上美國；二是如果美國除去在越南戰爭上的支出，那麼蘇聯的軍事投入正在或許已經超過美國的國防部門。果真如此，美國不可能再像過去那樣僅僅通過“砸錢”來解決在與蘇聯軍備競賽中遇到的戰略問題。顯然，美蘇兩國間的差距正在逐漸縮小，留給美國犯錯的餘地已經不多了。他們越來越需要藉助審慎的淨評估，來準確理解和把握蘇聯除了花更多的錢以外，其將資源轉化為軍事實力方面做的怎麼樣，是否也要超過美國。在此情勢下，於國家安全委員會內部重建一個專責淨評估功能機構的各種建議便不斷地浮出水面。例如，曾於1961～1964年間執掌淨評價子委員會的退役中將里昂·約翰遜，在1968年就建議組成一個機構，專門為總統提供“我們與俄國相對核力量及政策的跨政府分析”。

大概在1969年（有説更早或稍晚），國防部迫於朝野各方的壓力，便在現研究與工程助理部長辦公室前身“研究與工程署”之下，設立了一個替代機構——技術淨評估辦公室。職責是對比研究美國與蘇聯的技術發展情況，為美國技術發展戰略制定和相關決策提供支撐。據美國高官和學者回憶，這個技術淨評估辦公室不負眾望，確實發揮了重要作用。由於其目標單一，明確針對蘇聯，所以在80年代末或90年代初，隨着蘇聯的衰落和解體，就失去了繼續存在的必要，遭致撤銷。

值得一提的是，該室在停擺二十多年之後又死灰復燃了。2015年9月，美國國防部基於在新的安全形勢下加強技術引領、繼續維持軍事技術優勢的戰略考量，為更好地支持配合第三次“抵消戰略”的實施，重新成立了技術淨評估辦公室。其職責主要是根據相關機構提供的世界技術發展情報，採用淨評估方法，就美國與對手國家展開動態的比較分析，以評估美國軍事技術能力和潛力、趨勢和未來前景，預測未來威脅和發展機遇，最終以診斷性和前瞻性的工作成果為研究與工程助理部長的決策提供支持和建議。

三、國家安全委員會淨評估小組

雖然此前的國防部技術淨評估參謀職位和後來的國防部技術淨評估辦公室作為替代機構，及時地發揮了重要作用，但它畢竟是從另一個方向（國防部）冒出來的“新枝兒”，最終還是沒能平息席捲國家安全各領域的關於美蘇平衡比較研究的浪潮。例如，在1969年夏，費茨胡格調查團（Fitzhugh Commission）開始涉足五角大樓的組織和管理問題（當然，針對國務院和中情局也有同樣的動作），經過大約一年時間的研究後，於1970年7月上交了一份題為《保衞和平》的報告，其中向總統理查德﹒尼克松與國防部長邁爾文·萊爾德提出了113條建議，並呼籲建立淨評估小組，負責“對美國及其他國家軍事實力與潛力進行淨評估”，且直接向國防部長彙報。另外還建議建立一個由淨評估、技術預測、財政計劃等多位一體的長遠規劃辦公室，以使高層決策者擺脱淹沒其眼界的每日活動，轉而關注長遠的未來。與此同時，國家安全委員會指定的一個研究團隊進行了相關領域的淨評估，其報告不僅推測了美軍和蘇軍的長遠發展，而且還建議開展一項更為長久的淨評估工作，以便預測隨着時間的流逝競爭會如何發展。緊接着的是1971年8月，馬歇爾被要求起草了一份提交給總統尼克松的關於情報工作改革的最終決定備忘錄，其中最為醒目的建議是在國家安全委員會內建立淨評估小組（Net Assessment Group）。如此等等，大有山雨欲來之勢。鑑於多個權威小組和重量級專家都向最高決策者建議成立專門的淨評估機構，尼克松總統遂於1971年11月5日簽字同意改革。他在指令中説：“作為一個相關問題，我將在國家安全委員會框架內成立淨評估小組，由資深成員領導，負責檢視與評估所有情報成果，同時對美國正面應對威脅其安全的外國政府的能力進行淨評估。”

大約在一個月之後，也就是1971年12月初，為了開展這種國家級（國家層面）的淨評估，總統國家安全事務助理亨利﹒基辛格等要求馬歇爾來主持組建淨評估小組，馬歇爾接受了這一職位。但是，就在這時，國防部長萊爾德卻簽署了一項決定，指示在國防部長辦公室設立淨評估功能，但是並沒有安排相關的人員掛帥或實際展開工作，而是虛位以待，目的是將國家安全委員會置於淨評估活動之外。如此又引起了一場針對淨評估功能與組織歸屬的競爭。萊爾德當時比較強勢，因此馬歇爾到任後，基辛格沒有要求他立即開展淨評估，而是將第一份淨評估計劃（比較美蘇地面實力）延遲到萊爾德離任之後。馬歇爾便在這段時間內將其首要任務或工作重心放在了情報機關的重組上，而非淨評估上。儘管如此，他從未停止思考這項淨評估的本質。事實上，也正是在這個“空檔期”裏，馬歇爾基於既往實踐經驗與理論思考為淨評估制定了一個簡潔有力的概念性框架。

四、國家安全委員會常設淨評估委員會

1972年底，在總統競選中獲勝的尼克松決定重組內閣，國防部長萊爾德任屆期滿由埃利奧特﹒理查德森接替他的職務，隨後熱衷於淨評估的施萊辛格又接替了理查德森。少了萊爾德這層顧慮之後，基辛格得以讓馬歇爾及其淨評估小組開始着手淨評估，他在1973年3月29日簽署的第178號國家安全研究備忘錄中，明確要求成立國家安全委員會特設小組並由馬歇爾主持（擔任主席），即刻負責準備一份文件來定義國家淨評估，提出合適方法，併為之建立相應的彙報與協調程序。

為回應第178號國家安全研究備忘錄，馬歇爾及其特設小組開始為國家淨評估準備指導方針與程序。隨後，他們在提交國家安全委員會情報委員會的報告中寫到：啓動、實施淨評估，並對其結果進行報告和協調的程序應有利於最大限度地交流和表達觀點，有利於形成並檢驗相關的假設。為推進實現這些目標，特設小組建議成立一個永久性的常設淨評估委員會，由國務院、國防部、中情局局長的代表組成，國家安全委員會淨評估組負責人擔任該委員會主席。其使命任務主要是適時召集會議以解決兩個方面的問題：一個是，討論並解決在實施國家淨評估方面持續存在的和正在出現的問題，包括方法、資源、議題的形成等方面；另一個是，形成可能的淨評估議題，或考慮已經提出的議題，並向國家安全委員會情報委員會提出相關建議，闡述這些議題作為國家淨評估主題的優勢。對此，基辛格於1973年6月28日簽署224號國家安全決議備忘錄，明確表達了總統不僅批准上述建議，並且希望推進一個國家淨評估項目。及至9月1日，基辛格又簽署186號國家安全研究備忘錄，以根據總統指示開展一系列國家淨評估項目，其第一個國家淨評估是評價美國和蘇聯製造、維持和運行具有可比性的軍事力量的相對費用。考慮到當時馬歇爾手上資源不足，這份評估就以國防部為主，淨評估小組備詢，國務院與中央情報局的施萊辛格從旁協助。也就是説，當時的淨評估小組並非要獨立承擔淨評估任務，而是要監督這個跨部門的工作過程。

施萊辛格原本就熱衷於淨評估，在轉任國防部長之後，他總是與基辛格討論經驗不足的淨評估工作，而基辛格本來就是總統國家安全事務助理，在成為國務卿後發現其責任更重了，分身乏術。特別是施萊辛格希望將馬歇爾帶到五角大樓建立淨評估功能，在其積極斡旋下，基辛格遂於1973年11月27日簽署239號國家安全決議備忘錄，廢除了224號國家安全決議備忘錄和186號國家安全研究備忘錄，並根據總統指示將國家淨評估項目的責任最終交給了國防部長，要求其在國務卿和中情局局長的協助下執行國家淨評估項目，這才算真正地撇開了國家安全委員會這個“冤家對頭”。

五、國防部淨評估辦公室

然而，淨評估職能在國防部內的獨立運作也不是風平浪靜，而是一波三折。單從淨評估辦公室主任的彙報權來看，它經歷了直接向國防部長彙報、向常務副國防部長彙報和向主管政策的副國防部長彙報的多次變更。甚至淨評估辦公室還一度面臨被轉移至國防大學的威脅。

而從馬歇爾平常行事風格看，也能説明因淨評估而滋生的利益鬥爭有多麼嚴峻。誠然，馬歇爾一向低調、不願拋頭露面，這在很大程度上取決於個人性格和淨評估工作的保密要求，但是這也反映其在“風口浪尖”上不得不謹小慎微。他始終覺得自己在首都待不長久，最多也不過幾年而已。因此，1973年起他就在水門飯店附近的弗吉尼亞大街租了一箇中等水平的公寓，幾十年都用着租來的傢俱。每當別人問他準備在淨評估辦公室幹多久時，他總是回答“大概一年吧”。也許，這只是一句隨便的簡單的搪塞語，但也反映其隨時準備激流勇退的無懼心態。單此就可以認為，如果説馬歇爾的貢獻為自己贏來了美譽，那麼淨評估辦公室主任這個“需要英雄般勇氣才能出任的職位”本身，也是為其加了高分的。

所以如此，原因固然是多方面的，但其根本點在於高層對淨評估辦公室角色定位的認識出現了偏差。不過，淨評估辦公室最終不僅在國防部牢牢站穩了腳跟、鞏固了地位，而且已經並將繼續發揮着不可替代的作用。研究表明，淨評估辦公室所以能夠在國防部落地生根，並在四十多年政黨輪替中屹立不倒，絕對與馬歇爾個人的光芒有着極大的關係。但是僅此還是不夠的，應該説在法制社會中它更得益於《美國法典》相關條款的固化，以及據此制定頒佈的國防部指令《淨評估辦公室主任》，清晰闡釋了它的角色定位，很好地適應了美國戰略文化，齧合了美國國家安全、國防和軍事體制，滿足了國家高端的特殊需求和公眾的普遍願望。