警惕部門綁架“政治任務”: 基層形式主義的隱性根源？_風聞

楊華丨武漢大學社會學系

【導讀】當下，“責權利”層級不匹配現象在基層非常突出，許多鄉鎮政府為了應付上級的督導檢查，往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實質性地把工作做到位，事實上也導致了形式主義在基層治理中的泛濫。鄉鎮“責權利”不匹配機制是怎麼發生的？如何在基層治理中克服形式主義氾濫的弊病？作者指出，首先要正視業務部門的行政和治理事務增多的事實，放給鄉鎮相匹配的權力；其次要規範縣級黨委臨時部門的運作，防止相關部門往“政治任務”中夾帶“私貨”，向基層“甩鍋”。文章僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

在我們的鄉鎮調研中，鄉鎮黨委書記最愛抱怨的是自己負責的事情太多，責任太大，但可用的權力和資源卻太少；我們到縣一級調查，縣裏的主要官員也説自己想辦事但是權力太小。事實上，當前各部門的權力不斷往上收，縣級黨委、政府的職權越來越少；可是，縣裏可以把任務和責任分配給鄉鎮，鄉鎮就沒法再往下壓了。所以，縣鄉兩級幹部都抱怨事情越來越多，權力越來越少；都希望搞“權力清單”制，做到放多少權、給多少錢、辦多少事，實現層級內“責權利”相匹配。

“責權利”層級不匹配現象在基層非常突出。在現實的層級關係，權力集中在上級政府，事情和責任卻一級級往下壓，最基層的鄉鎮事情最多、責任最大但權力卻最小。但是，我們在調研中也發現，儘管縣鄉官員都在抱怨“責權利”不匹配，但他們還是敢擔當、有手段以各種創新方式處理好了中國基層的大部分事情。不過，在現實條件下，鄉鎮政府為了應付上級的督導檢查，往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實質性地把工作做到位，事實上也形成了形式主義在基層治理的泛濫。

本文要追問的是，鄉鎮“責權利”不匹配機制是怎麼發生的，為什麼職能部門的事情和責任都可以集中到鄉鎮，鄉鎮不可以拒絕嗎？如何在基層治理中處理好責權利關係，克服形式主義氾濫的弊病？

▍“屬地管理”原則與“責權利”不匹配

鄉鎮“責權利”不匹配首先與“屬地管理”原則有關。

所謂“屬地管理”，就是在行政管理中，按特定的標準和要求對屬地內的管理對象進行組織、協調、領導和控制，並承擔相應的管理責任。“屬地管理”原則的真實內涵就是“責權利”匹配。但是在基層具體操作過程中，這種“屬地管理”卻容易成為有些部門不負責任、不予擔當的“擋箭牌”，也由此可能造成部門之間相互推諉。如果任何部門都通過“屬地管理”原則和鄉鎮簽訂“責任狀”，把工作和責任往下推，自己只監管鄉鎮做事而不直接負責，這就會造成責任屬地而權力不屬地。

譬如，在安全生產監督管理中，縣局就以“屬地管理”為由，通過簽訂“責任狀”的形式將礦山、企業的安全生產監管責任轉交給鄉鎮，自身由直接監管變為間接監管。但是，企業礦山的開工、復工等事項的決定權卻掌握在縣局手中，相關審批權也不在鄉鎮手中（如炸藥的使用審批與供給權在公安部門手中，用電審批權在電管部門手中），鄉鎮對工礦企業缺乏有效的約束力和震懾力，對各職能部門最多也只有協調的能力。

“屬地管理”一旦成為業務部門的尚方寶劍，就很可能遭到濫用。讓鄉鎮在沒有相關權力的情況下籤訂“責任狀”，其實是對管理不負責任。計生、防火、春耕、安全生產等各種“責任狀”的簽訂是各部門推進工作的有效手段，起到了明晰責任、促進基層工作的作用。但是有些“責任狀”的簽訂卻讓鄉鎮左右為難，因為在鄉鎮沒有權限、經驗、手段、設施、專業技術人員的情況下，其監管就如同紙上談兵；鄉鎮畏於責任只能走過場，使監管流於形式。某地食品藥品監管仿照“屬地管理”原則，將一份“責任狀”交給鄉鎮，由鄉鎮主要領導簽字上報。但是鄉鎮不具備藥品鑑別、地溝油鑑定的條件，這種責任下放是對工作不負責任，也是對責任的推諉。更有業務部門佈置工作是以簽訂“責任狀”了事。

從調查來看，業務部門之所以極力將業務責任甩給鄉鎮，是出於三方面的原因：第一，伴隨相關業務問題的出現及上級的重視，業務部門的工作任務越來越多，壓力也越來越大，但是其專業技術人員卻有限，難以對全縣範圍內的業務進行精準覆蓋，這時他們需要藉助鄉鎮的力量來推進工作。

第二，即便這些部門在鄉鎮設立了站、所、分局之類的機構，但是在推進工作的過程中也需要鄉鎮村的配合與協調，把鄉鎮納入責任範圍內有利於工作的開展。

第三，雖然鄉鎮沒有業務工作的職權及相關資源，但它是綜合權威單位，能夠動員其範圍內的各類機構和資源，這些資源是業務部門所缺少但必要的。如在控制進京上訪中，根據“屬地管理”原則，鄉鎮必須參與控制和截回。鄉鎮能夠調動上訪人員的親屬資源、熟人社會資源等，把上訪人員先穩控起來，再由屬事部門進行具體問題的解決。屬事部門調動不了鄉鎮的那些資源。

所以説“屬地管理”有其合理的一面，但是一旦濫用就會走向反面，使有權、有資源的業務部門不幹活、不負責，沒權、沒資源鄉鎮要負責卻負不了責，這就可能造成工作的失誤和治理的失敗。

但我們在調查中也發現，在實踐中“屬地管理”僅僅是原則，並不具備強制性。業務部門和鄉鎮簽訂“責任狀”大多是走形式。因為業務部門與鄉鎮是同級單位，業務部門給鄉鎮下達任務不具備強制性，鄉鎮大可睜隻眼閉隻眼就過去了，即便是去做也不會付出很大的力氣和代價。

▍“一盤棋”思想與“責權利”不匹配

鄉鎮“責權利”不匹配還與“一盤棋”思想有關。在縣域範圍內“一盤棋”思想是指縣域各單位部門之間並非完全獨立的，而是相互聯繫的有機整體。鄉鎮政府和業務部門都是縣域整體的一部分。在這套思想的指引下，業務部門向鄉鎮政府佈置業務工作，鄉鎮就要調動資源予以完成。一旦有鄉鎮沒能完成任務，全縣就會因此而無法完成工作任務，再往上就使得全市、全省也完不成工作任務。

比如，縣林業局給鄉鎮林業站下達造林1200畝的指標，那麼林業站就得向分管領導彙報，分管領導再向鄉鎮黨委書記彙報。黨委書記需要指示下撥資源以完成任務。對於黨委書記來説，他所在的鄉鎮如果完不成1200畝的指標，對於全縣來説就完不成上級交代的工作任務。雖然鄉鎮沒有完成任務，上級也不會因此責罰鄉鎮黨委書記，但卻會因此給全縣的這塊工作添堵。所以從“一盤棋”的角度考慮，鄉鎮黨委書記也要調撥資源去完成任務。

全縣“一盤棋”的思想使得縣內各個鄉鎮的主要領導幹部都會站在整體的角度思考問題。業務部門的事情雖然只具有單一性質，不涉及和影響全域、全局，但分配到各個鄉鎮的業務工作卻具有整體性，一個鄉鎮搞不好，就會影響全縣工作的進度和總量目標。如果縣一級沒有完成目標，就會使得市一級也沒法完成上級下達的目標。

如果鄉鎮事事都不幹，事事都找理由推脱，所有業務工作都不去完成，那就説明鄉鎮黨委書記沒有全局觀和大局意識，這就是政治問題而非工作能力和態度問題。當然，業務工作沒完成，總是在進度或結果排名中被點名批評，也説明鄉鎮的工作不力，在全縣同僚面前沒有面子。

另外，鄉鎮完成業務部門下達的任務，也是對業務部門的支持，下次需要業務部門支持的時候，業務部門也會積極響應。這是一種人情和關係的交換。這樣一來，各業務部門也就有理由、有底氣向鄉鎮下達任務，把自己分內的事情交由鄉鎮負責，自己樂得清閒。鄉鎮即便為難也不好意思硬“頂”回去。所以，儘管業務工作不是由鄉鎮黨委書記親自去抓，但只要彙報到他這裏來了，他就要給予一定程度的重視。

▍“政治任務”與“責權利”不匹配

調查發現，鄉鎮對於職能部門佈置的任務，其完成並不是保質保量的，更不會超額完成，之所以如此有兩個原因。

一是職能部門不掌握鄉鎮的“官帽子”和“錢袋子”，無法對鄉鎮進行負向激勵，它只能督促協調鄉鎮完成任務。職能部門的督導檢查也多以形式為主，在內容上不會較真，因而無法對鄉鎮形成壓力。二是鄉鎮在對待部門任務時應付的成分較多。也就是説，鄉鎮會調動資源去完成任務，但是不會為此花費鄉鎮主要領導的主要時間和精力，也不會花費鄉鎮過多的資源。

比如上面談到的1200畝造林指標，鄉鎮最多撥出600畝的預算經費，而實際能完成200畝就了不起了。但是向林業局彙報的卻是紮紮實實的1200畝。林業局下來驗收實地查看的是那200畝的實際造林數，卻不會去較真另外1000畝。因為對林業局來説，只要你報了1200畝上去，它也就完成了在這個鄉鎮的任務指標。

因此，上述通過“屬地管理”和“一盤棋”思想下達的部門工作，雖然也給鄉鎮製造了“責權利”不匹配的麻煩，但並不會耗費鄉鎮太多的資源。鄉鎮會通過一些策略性的“反行為”給自己減負。

但是有一種“一票否決”的部門工作卻給鄉鎮帶來了巨大的政治壓力，他們要花費大量的資源和領導人的注意力去完成這些工作。典型的如過去的農業税費徵收、計劃生育和現在的信訪維穩、招商引資等，這些工作本來是相關部門的業務工作，但是因為中央或省市將其作為全國、全省市的中心工作來抓，就使之由部門的業務工作轉變為黨委的政治任務。到縣一級，縣委縣政府會將上級下達的這些政治任務佈置給鄉鎮，並配備相應的政治激勵措施。如果完成得好，那麼鄉鎮主要官員就會受到政治上的獎勵，如果沒有做好而被“一票否決”了，那麼就會影響鄉鎮主官的政治前途，包括政治榮耀、評先進、政治提拔等。

這時，鄉鎮主官不是在應付相關部門的工作，而是在完成上級黨委、政府的政治任務。因此他們有政治責任和壓力去調動和配置資源以完成任務。這些任務會佔用主官最多的時間、精力和注意力，也會消耗掉鄉鎮最主要、最優質的資源。所以，對政治任務，鄉鎮主官不僅要保質保量地完成，而且還要加碼超額完成，以使自己的鄉鎮在與其他鄉鎮的排名競爭中佔據優勢。

對於鄉鎮來説，縣級黨委、政府的政治任務有這麼幾個特點。

一是數量不會太多。並不是有多少職能部門的業務工作，就有相應數量的政治任務，只有少數職能部門的業務工作會上升為縣級黨委、政府的政治任務。

二是沒有相應配套。政治任務與業務工作不同，業務工作下達的時候還會有相應的工作經費配套，政治任務則不會，更多是需要鄉鎮黨委、政府想辦法完成。當然，任務完成較好的鄉鎮可能會得到黨委、政府的經濟獎勵。

三是任務“硬”。政治任務的下達是依據鄉鎮的普遍情況，而不會考慮不同鄉鎮的具體情況，鄉鎮與縣級黨委、政府在政治任務上沒有談判空間，只能無條件地執行。與之對應的是在業務工作上鄉鎮能夠與職能部門討價還價。

四是鄉鎮在執行政治任務過程中無法糊弄。與職能部門在考核驗收中重形式、走過場不同，對政治任務的考核驗收屬於政治考核，也就是實打實的硬考核。

五是政治任務具有較強的競爭性。因為政治任務內含較強的政治激勵，而政治激勵是稀缺資源，鄉鎮主官要想獲得上級的認可就得在政治任務的執行過程中發出政績和能力的信號，從而在鄉鎮之間的比較競爭中佔據優勢。鄉鎮主官都希望向上級發出信號，於是就會形成鄉鎮主官之間的競爭。

這些特點決定了鄉鎮主官會集中精力和資源在政治任務之上，而對其他工作則關注和重視程度不夠。

對於鄉鎮主官來説，政治任務有兩種類型，一種是在考核中的加分項，另一種是扣分項，所扣分數有大小之分，有的是扣定額分，有的是“一票否決”。扣分項做好了不加分，沒做好就要扣分，這是典型的負向激勵。加分項中有的項目如果沒有完成既定任務也可能“一票否決”。鄉鎮比較樂見其成的是加分項，這些項目工作具體、有抓手，如招商引資、小城鎮建設、工業經濟發展指標等。令鄉鎮幹部頭疼的是扣分項，諸如安全生產、執法監管、信訪維穩、執紀監督等工作，這些項目抓了看不到成績，不抓又擔心出事。

上級黨委、政府下達的政治任務是鄉鎮“責權利”不匹配的根源。對於加分項目，鄉鎮並不覺得“責權利”不匹配，因為有正向激勵，有動力和積極性。鄉鎮主官埋怨的“責權利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任務。這些政治任務的責任在鄉鎮，但是執法權限、執法人員、執法工具等都在上級部門，即便鄉鎮想把工作搞好，也沒有相應的資源和抓手，但是出了問題和事情則要擔負責任。扣分和承擔責任是小事，關鍵是可能“一票否決”。所以鄉鎮主官在這些問題上總是戰戰兢兢，生怕出事。

如果“扣分項”比較少的話，鄉鎮主官還能夠承受。鄉鎮感覺到“責權利”不匹配越來越嚴重，説明考核中的“扣分項”越來越多。問題是“扣分項”是怎麼多起來的？

****************************▍****************************縣鄉兩級“政治任務”的形成機制

縣鄉“政治任務”的一個重要來源是中央從嚴治黨的大戰略，各單位黨的主要領導要負主要責任，有的情況是黨政同責。譬如單位出現重大腐敗案件、重大項目出了問題、轄區內出了重大安全事故等，單位黨政領導都要被追責。還有些工作（如環保）是因為得到中央的重視，被定位為全黨的中心工作，其在縣一級的政治考核中就會被定位為扣分項或“一票否決”項。

在縣域範圍內中心工作的設定有賴於縣委主要領導的關注，這些工作大多很重要、影響很大、到了不得不解決的時候，縣委主要領導通過常委會議的形式將這些工作設定為中心工作。中心工作有不同的類型，有的是階段性的，有的是全年性的，有的是局部性的，有的是全域性的。

縣域範圍內的治理事務需要引起主要領導的重視，方式包括職能部門領導的彙報和公關、主要領導的視察、媒體的報道、人大政協委員的提案議案等。這些工作一般都可以通過整合相關部門的資源進行運動式治理來解決，比如環境衞生整治、“黑摩的整治”、治理超限超載、亂挖河沙整治等。這些工作一般不是扣分項，做好了還可以加分。

那些被設定為“扣分項”的單一職能部門的業務工作，一般不是通過主要領導的“關注”轉化為政治任務。對於縣委主要領導來説，其認為是重要的工作一般不會是單一職能部門的工作，而是涉及多個部門的工作。這些工作需要由縣委縣政府出面協調、整合資源才能做好。單一部門的工作如果要上升為政治任務，還得另覓渠道。

縣委縣政府在推動重要工作的落地中，一般會成立一些具有協調、議事乃至決策功能的“常設”機構，一般冠之以“領導小組”或“委員會”。這些臨時機構由相關部門參加，領導小組組長或委員會主任一般由縣委主要領導兼任。在具體實踐中，由縣委書記牽頭的機構不僅發揮議事參謀的功能，還有決策的功能；這些機構會牽頭出台相關的政策文件，然後以縣委縣政府的名義下發，這些文件代表了縣委的最高權威，其精神具有最高權威性和政治性，下級黨委、政府需按照政治任務的方式給予落實和完成。

在這個過程中，相關部門就會夾帶私貨，將部門的意志融入這些機構出台的文件當中，從而成為縣委的最高決策。比如，我們在孝昌縣調查發現，縣委有個“安全生產委員會”，專門負責安全生產的監督、檢查和督促工作，併為縣委出台相關文件。該委員會下面的成員單位很多，包括水利局。在過去，河道執法和安全檢查的權力和責任都在水利局，後來上級政府越來越重視安全生產了，而河道挖沙所帶來的安全問題也日益得到重視，一旦出了事故，水利局就會遭到問責。但是其部門要管全縣的河道執法，人員和相關資源嚴重不足。為此，他們希望由鄉鎮去管理本轄區內的河道治理及安全問題，但用“屬地管理”的方式不能完全調動鄉鎮的積極性，出了事情之後主要責任還是在水利局。於是水利局想出了另外的辦法，在安全委員會出台的文件當中寫明對河道治理及安全責任實行“屬地管理”，由鄉鎮負責，實行“一票否決”制。對於縣委主要領導來講，安全責任大於天，只要將任務落實下去有人負責就行，他們不會細想裏面的門道。這樣，本來由部門負責的業務工作通過縣委簽發的委員會文件轉化為鄉鎮要承擔的政治任務。

許多職能部門的工作都是通過上述方式轉化為鄉鎮的政治任務。水利局的案例很好地詮釋了業務工作何以會成為鄉鎮的“一票否決”工作，使得鄉鎮“責權利”越來越不匹配。

****************************▍****************************結論與討論

歸結起來，讓鄉鎮頭疼的“責權利”不匹配的工作，實質上是職能部門的業務工作。但是職能部門並沒有權力把事務和責任下達給鄉鎮，而權力和資源卻拽在手中不下放。在縣鄉黨政體系中，只有縣級黨委、政府的政治任務才能在不給予資源和權力配套的情況下佈置給鄉鎮，職能部門要想把自己的業務工作變成鄉鎮無條件執行的任務，需要先使之成為縣委、縣政府關注和重視的政治任務。

職能部門可以通過委員會成員單位的便利條件，將部門業務工作納入委員會的文件，從而轉變成縣委下達給鄉鎮的政治任務。政治任務是無條件執行的，如果職能部門的業務工作變成鄉鎮的政治任務，職能部門就不需要將權力和資源同責任和事情一起下放。這對於鄉鎮來説是“責權利”不匹配。對於職能部門來説，它就從之前既要直接監管，又要承擔直接責任，轉變成監管鄉鎮，再由鄉鎮進行直接監管並承擔責任。

所以，鄉鎮真正頭疼的是政治任務化的部門業務工作。例如信訪維穩，信訪實行“屬地管理”，户籍所在地都對信訪人有“包保”的責任，但讓“屬地管理”起實質作用的是信訪維穩工作的“一票否決”制。此外，做“環保”工作要有“一盤棋”思想，進行全局統籌安排，但是如果沒有環保督查的約談和“一票否決”制，有的地方就可能在環保問題上陽奉陰違。

當各個業務部門都想方設法地將其業務工作塞進縣委佈置的政治任務中後，鄉鎮要承擔的政治任務的總量劇增，但同時鄉鎮完成相應任務的人、財、物、權等卻沒有配備到位。“責權利”不匹配使得鄉鎮壓力山大，既疲於應付，又難以擔當責任。

鄉鎮為了完成不斷增多的政治任務，在調動資源的同時，必然會在工作中出現一些問題，留下一些後遺症。如“一刀切”的問題，在環保、安全等問題上，鄉鎮為了確保不出問題，在人力物力有限的情況下，考慮問題就不會太周全、工作就不會做太細，而是試圖通過“一刀切”徹底斬斷問題。又如“選擇性執行”的問題，在精力和資源有限的情況下，只能重點做某些事情，而對其他事情則難以兼顧，這容易造成鄉鎮多應付上級任務，而忽略羣眾需求。再比如“形式主義”氾濫的問題，可以説當前鄉村治理中很多形式主義如“辦事留痕”、“形象工程”、“文山會海”等，與上級部門“甩鍋”有很大關係。

要扭轉鄉鎮“責權利”不匹配的問題，首先要正視業務部門的行政和治理事務增多的現實，這是國家和社會不斷發展的產物。伴隨着鄉村社會的發展，相關的專業化事務增多，就有必要增加部門人員，並在鄉鎮增設相關部門、下放相關權限。這樣，縣級部門人手增多了，就可以應對相關工作，鄉鎮有了相關的專業人員和職權，就可以在“責權利”匹配的條件下開展工作。

其次是要規範縣級臨時部門的運作，嚴格把關相關文件的簽發和頒佈，嚴禁相關部門濫塞“私貨”，阻隔部門業務工作的隨意政治任務化。

最後是要警惕鄉鎮工作的“過度科層化”，防止形式主義氾濫，要將鄉鎮的主要精力和資源放在諸如發展經濟、維護穩定、聯繫羣眾、激活鄉村治理等少數重要的政治任務上，而不是消耗在毫無意義的形式主義之中。為此，縣級黨委、政府也不應隨意將治理事務政治任務化。