樊鵬：“新集中統一領導”是改革的勢所必然_風聞

【文|樊鵬】

改革開放是人類歷史上鮮有的偉大戰略和政治工程，它調動了億萬人民的積極性，充分釋放了市場和社會的活力，中國四十年來保持着總體上的政治穩定，在中央與地方、政府與市場、國家與社會關係上實現了動態平衡穩定。在改革開放的重大歷史成就背後，中國共產黨開創的政治體制及其政治領導力，構成了中國改革發展的巨大制度紅利，是中國在各領域取得突出成就的關鍵性制度保障。

體現中國共產黨政治領導力的一個重要表現，遠遠不只中國取得的經濟社會各領域的重大成就，而是在改革開放40年中各個關鍵歷史節點和重大改革關頭，中國共產黨領導的國家體制有能力跨越那些貌似難以逾越的障礙，控制風險的同時可以保持最大程度的活力和廣泛的激勵。這一顯著成就的背後是中國特色社會主義制度優勢和中共政治領導力的不斷髮揮和增強。我們也要注意到，雖然中國政治體制的基本結構沒有出現根本性調整，但是在40年改革開放歷程中不斷適應新的挑戰和需求，不斷調整，充分顯示出這一體制的優勢和彈性。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新的發展階段，社會主要矛盾發生變化，改革的任務更為艱鉅、挑戰更為嚴峻，傳統領導體制不適應新形勢新問題的種種方面也逐漸暴露出來，中國共產黨領導體制和政治領導力也面臨新的風險挑戰和制度需求。新時代的改革不僅要杜絕零敲碎打，更關鍵在於要通過“政治領導力”形成“制度合力”。進行相應的制度變革與適應調整是黨和國家的重大問題和政治任務，同時也是中國特色社會主義進入新時代的關鍵特徵**。**十八大以來全面深化改革的各項舉措以及十九大以來的黨和國家機構改革，正是按照總書記“四性”要求，深入研究新的歷史階段的特點，全面分析黨的歷史任務和國家事權要求，制定的符合形勢發展和任務需要的制度變革與適應調整。在新的歷史起點上，面臨新的形勢和任務，中國政治體制和中國共產黨政治領導力正在發生某種時所必然的新變化。

一、政治領導力的理論解讀與制度評價

政治領導力的根本是中國共產黨的治國理政能力，是一種選擇正確道路、有效調動積極性、合理控制風險、引領改革發展的能力，在制度上體現為黨和國家領導體制及政治體制。

（一）中共政治領導力的內涵構成

回顧四十年改革開放，不同的人從不同的視角和理論工具分析了中國政治變革的現象，給出了不同的解釋，描述分析了中國共產黨領導體制的核心特徵和重大優勢，構成了對中共政治領導力內涵構成的理論解讀。主要的理論解讀有六大模型：

第一是思想力模型**（IdeaModel）。**林毅夫教授通過比較中國和其他發展中國家提出，中國在改革時期之所以能夠選擇適宜國情的道路，出台重大決策，創造平穩發展，是因為中共政治體制中培育了正確的思想，堅持了思想解放、實事求是，堅持因地制宜、與時俱進地去調整思想方略。【1】出於同一邏輯，姚洋教授也提出，中國政府是一個以社會長遠利益為追求目標的政府，是一個“中性政府”（disinterestedness government），即不長期偏向某些社會羣體的政府。“中性政府”容易在平等的社會中建立，即社會中不存在一個集團主宰其他集團的情形。因此，政府沒有必要和任何集團結盟，只要平等地對待所有集團就可以維持統治。這是中國改革開放得以成功的政治經濟學邏輯。【2】

第二是競爭模型，即錦標賽模式**(Tournament** **Model)。**錦標賽理論是由Lazear和Rosen共同提出的。錦標賽理論認為，錦標賽激勵的對象是公司的CEO（不同於傳統經理人；擁有董事會部分決策權）。該理論主張企業通過晉升激勵員工，晉升會影響到位於該工作等級以下的員工的積極性；只要晉升的結果尚未明晰，或刻意模糊高層收益，員工就有動力為獲得晉升而努力工作。而加大CEO同其他高層管理成員之間的薪酬數額的差距，將會降低委託人對代理人的監控成本，給委託人和代理人之間的利益一致性提供強激勵，最終提高公司績效。【3】周黎安教授提出中國政治體制創造了一套高度合理的競爭機制，就是官員的競爭機制。這一機制中，官員（中高級領導幹部）所處的地位類似於大公司、大集團中的CEO，那麼就可以通過晉升機制來挑動他們的積極性去幹事。【4】全國幹部系統裏最核心的是中管幹部，大概有將近1萬人，副部級幹部大概7000多人，就相當於中國政治體系裏的CEO，他們跟普通的局級幹部之間的差異非常大，而這個差異空間的模糊性恰恰使得他們更有幹勁。

第三是試驗模型**（Experimentation** Model**）****。**即“中央主導的地區實驗”模型，由韓博天教授（Sebastian Heilmann）提出。他認為中國政治體制中具有分權試驗的機制，這一機制大大降低了中國政策試錯的成本。試驗主要體現為三種形式：一是試行條例（Experimental regulation），各省制定試行的地方法規；二是試點（Experimental points）”，即在特定政策領域中進行模擬演練，進行試點項目；三是試驗區（Experimental zones），即設立具有廣泛自由裁量權的地方管轄區。【5】分權試驗的機制不只體現在經濟政策上，如經濟學裏講的特區、金融改革、開發區等，還有在社會建設領域的多種試驗。比如90年代啓動的江西城鎮職工養老保險試點改革，即“兩江試點”。這是屬於社會保障領域的政策試驗，都是試驗（試點）模式。

第四是實驗模型**（Experiment** Model**）****。**實驗不同於試驗。實驗指在小範圍進行的、旨在發現解決問題有效工具的干預性實驗。一般而言,在社會科學領域，情況複雜且衝突多元，進行類似實驗室的實驗是幾乎不可能的。但是在具體情勢下，在某些具體政策領域,對不同觀察點或對相同觀察點在不同時段進行干預性實驗還是可行的，可以控制關鍵政策或制度參數，專門培植一個政策和制度環境，進而發現哪些政策 和制度選項是可行的,哪些是不可行的，看看會產生那些重大的問題。一般性的實踐和試點試驗也可以成為政策與制度性實驗的基礎。實驗是改革先行先試，立法、制度的配套可以後來補上。【6】

第五是學習模型**（Learning Model）****。**王紹光教授提出，任何特定時段內的政策特徵或體制特徵來概括中國模式都是不夠的。模式必須是動態的，而不靜態的;隨着國內外形勢的變化，它必須與時俱進，這樣才具備可持續性。為什麼隨着改革發展形勢的變化，中國共產黨總是可以拿出來一些方案和策略，去應對新的形勢和局勢？這是因為體制安排使得決策者對新出現的問題、困難、不平衡十分敏感，並感到有責任做出回應。同時決策者深信只有通過實踐與實驗的方式進行學習，而不是照搬外國的經驗或時髦的理論，才能找到解決政策與制度問題的途徑。中國共產黨有一整套的學習機制，可以不斷學習、調整、調試。學習的推動者一是決策者，二是政策倡導者，如政策主管部門、地方政府、政策專家、公務員、媒體工作者、社會上的利益相關羣體等。學習源也可以分為兩大類：一是各個時期、各個地方的實踐，二是系統性實驗（見前文上一種模式）。體制培育着豐富多彩的學習源，同時又不失全局性的協調。中國有中央黨校（國家行政學院）及各級黨校（行政學院）。對從實踐和實驗中產生的新東西，在進行集中式縱向推廣應用的同時，允許或鼓勵分權式橫向推廣應用，尤其是在決策前期。【7】

    第六是均衡模型**（Equilibrium Model）****。**針對中國決策體制和決策優勢的研究表明，中國共產黨領導的國家體制內部充滿了均衡機制。表面是中國政治體制是一箇中央集權的體制，但是實際上中共體制內部有一個複雜的均衡和制約機制，包括三個層面：一是頂層權力均衡，即集體領導體制；二是社會權力的均衡，即內部的多元主義；三是官僚系統內部的均衡，即共識決策機制。這三個層面的均衡保障了中國重大政策的穩定性和安全性。比如美國學者蘭普頓(David M. Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(Michel Oksenberg)在研究中國政府決策時提出,這個西方人眼中的“威權主義”政治體系中，最高決策層並不能對決策進行全面控制,決策權被縱向和橫向高度分割的決策部門和平台所共享,決策過程充滿了不同機構之間的競爭與衝突,使中國的重大經濟和社會決策不得不依賴於部門或系統之間反反覆覆的博弈和協商。後來的研究也繼續深化了這一理論框架,部門主義和“協調難”成為解釋中國政府與政治發展最常用的變量。【8】本人也曾與王紹光教授研究提出，中國實際上正在形成一種具有中國特色的“共識型”決策模式，中央體制在重大決策過程中通過整體的且不同層次的有效協調、協作和協議達至最廣泛的共識，而非僅僅侷限於權力結構的一隅。決策過程中的權力運行特徵已經遠遠超出了決策體制的範疇，是一種在長期實踐中逐漸探索形成的“共識型”體制。【9】

（二）改革開放以來政治領導力的制度評價

隨着改革形勢發展，尤其是黨的十八大以來形勢發生了深刻變化，風險挑戰增多，各方面風險錯綜交織，對於改革的系統性、全局性、綜合性要求增強，對黨的政治領導力和黨和國家領導體制提出了新要求。傳統領導體制雖然極大釋放了各方面積極性和廣泛的社會活力，但是也存在一些自身的痼疾，相比較於它曾經所產生的制度紅利，在新形勢和新任務之下，這些問題日趨突出。

第一，地區惡性競爭：分權競爭的負面效應。

    分權競爭有它的優勢，它可以形成極大的壓力，使地方幹部具有充足的動能。但是，經濟學、區域經濟和政治學都有大量研究提出，分權競爭模式其實是有很大問題，而這些問題不斷地在改革後期逐漸呈現出來。比如説處於政治和經濟雙重競爭地位的同級官員之間，因為合作空間小、競爭空間大，就客觀上助長了“地方保護主義”。比如地方幹部為了追求短期效應，會決策建立一個大而全的地區發展戰略，於是造成了形形色色的產業大戰，形成惡性競爭。

第二，達標式行政：官僚局部邏輯與整體性風險。

在條塊分割、分工負責的體制下，官僚體系按照職能劃分的分立職責體系，其中的個體理性地選擇對自己的職位、安全和職責負責，天然忽視整體性問題和全局性責任，他們會天然選擇自保政策，規避整體責任，轉嫁可能的風險；幹部的理性選擇和行為有兩個特點：一是幹部只對局部負責，不對整體負責，或者只對涉及到個人責任的問題負責，不對全局性的任務和風險負責，這些行為選擇往往反而會造成一系列消極後果，甚至消解出台政策的初衷，或引發一系列涉及全局性的風險問題。例如前陣子南京的易卜生德國紹賓納劇院來華演出易卜生的名劇《人民公敵》，因為在中間與觀眾的互動情節中，有觀眾對應劇情表達了對中國現實的不滿，劇院方與劇團做了協調，在接下來的演出中取消了中間的互動環節。劇團之後計劃去南京巡演，但南京的劇院給出“舞台技術”的原因，取消了演出。結果西方媒體當成一件“大事”，説成是中國文化政策趨於保守、封閉的案例輪番炒作，這些負面影響遠遠超出了南京。從南京官員的角度，不可以説他們不負責，但是對於這一事件他們本能地選擇對本地的短期影響降到最低，用極端手段處理了問題，對於可能引發的整體性風險和責任，他們在作出決策的那一刻可能本能地未做考量。在政策執行環節的“免責思維”推動的頂格管理，引發系統性矛盾問題的案例，不一而足。

第三，抱團取暖：指標式管理的惡果**。**

由於地方上採取指標式管理體系，當中央一些重大的政策需要地方來配合，或者説到地方去檢查工作，審查某一項政策的落實，地方各部門可能會因此形成利益的、系統的、政治的共盟。同時，因為擔心問題反映到中央，地方黨委、黨組可能會要求地方各部門合作起來，應對中央的督查。一句話來説，就是説為了達到上級的要求，地方上及下級部門為了達標，可能會進行某種程度的串通，以這種方式來規避上級審查的後果。

第四，利益聯盟：衍生社會監管難題**。**

改革開放以來，我們越來越多地看到，地方官員與地方的商業利益之間形成了某種聯盟關係。這使得如果中央要進行某些重大改革，涉及到地方商業利益時，會非常難以推進。比如鴻毛藥酒事件，就是一個很典型的案例。又比如長生製藥，當地方商業利益對地方GDP的貢獻大到一定比例之後，整個地方的監管都變得非常困難。

**第五，**合法性缺失：改革創制與法治化需求的矛盾。

過去40年，在分權決策體制下，通過先行先試、創新試錯的實驗治理機制推動了中國的改革事業，但是也帶來了一些權力運行的困惑，如何將改革的創制性和穩定性更好起來，如何在改革創新中更好地把黨的領導和依法治國更好統一起來，給黨和國家領導體制及政治體制改革提出了重要挑戰。

二、新時代的風險挑戰與制度需求

在中國特色社會主義進入新時代的歷史階段，形勢和任務發生了重大變化，對於領導體制和政治領導力的內涵提出了嶄新要求，一方面傳統體制中的分權決策、分工負責、局部試驗、拼湊應對為特徵的領導體制弊端日顯，另一方面改革的矛盾交織、風險聯動，要求政治體制能夠推動以問題導向的改革，增強改革的整體性、系統性、統籌性，能夠在更廣泛的制度體系意義上，形成多要素聯動的“制度合力”。

（一）系統性風險增多

中國特色社會主義改革事業進入新時代，發展環境和發展任務也面臨一些新的特點。中央一再強調，新的歷史起點上全面深化改革，必須更加註重系統性、整體性、協同性。這背後的一個重要原因是新的歷史時期，各種矛盾交織、風險疊加，改革的複雜性、敏感性、艱鉅性更加突出，在治國理政中各類系統性風險增多，當下的體系應對這些系統性風險的能力還不足。受到全球生產要素流動增強、信息革命以及互聯網技術等因素的影響，各領域聯動性增強，大量局部風險外溢，並以極快的速度和全新的機制演化為整體性風險。比如説金融股市，它本來是一個金融問題，或者説在過去是一個金融問題，但是金融領域出了問題（例如互聯網金融中的P2P合規化整治）可能就不再僅僅是金融問題，而是涉及到社會穩定乃至政治穩定，顯然依靠局域的信息和局部的決策處理不了整體性的問題，金融監管部門對事件可能產生的影響同樣也負不起完整責任。在2019年1月21日，習近平在省部級主要領導幹部堅持底線思維着力防範化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話強調,深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，着力防範化解重大風險。重點提出：世界大變局加速深刻演變，全球動盪源和風險點增多，我國外部環境複雜嚴峻。我們要統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，既聚焦重點、又統攬全局，有效防範各類風險連鎖聯動。”

（二）制度性成本過高

改革開放是人類歷史上鮮有的偉大戰略和政治工程，它調動了億萬人民的積極性，充分釋放了市場和社會的活力，黨政分開、政社分開、政企分開，曾在相當一個歷史階段內成為各領域充分發揮積極自主性的關鍵制度保障。但是隨着發展形勢的變化，**在黨和國家體制運行與治國理政的任務之間，開始出現一個重要的矛盾，那就是我們的制度成本太高，分散的制度資源和改革的整體性要求之間矛盾突出。**我們過去也囿於一種觀念：市場和社會的相對獨立和自主規定了一些領域甚至一些問題的解決，只能通過行政、司法手段或社會自治來加以治理，中國共產黨的領導主要體現在政治、組織和思想的領導權，而長期以來黨的職能機構總是站在背後，或躲在各種修飾詞後。這在客觀上造成制度體系事實上的分立運行，抬高了制度成本。制度體系是碎片化的，黨政軍羣的權力運行是相互分立的，但問題從來都不是掰開了、揉碎了來讓各個獨立的板塊來解決。

這種制度性成本過高的問題不僅體現在政治體制中，還體現在行政體制中，都需要有強大的政治領導力來加以牽引、改革、整合。在深化社會主義市場經濟改革的過程中，衍生出大量問題和挑戰，為適應這個需要，我們始終把改革限定在行政框架內，例如，20世紀90年代以來就有一個“七個大蓋帽管不住一頭豬”的著名比喻，長期以來我們就是在政府機構設置和職能配置這個層面上反覆調整，但是始終不能十分有效地解決問題，造成不斷“翻燒餅”。又例如，90年代末期以來，國家適應形勢發展需要建立了許多專網，非常有效地控制各領域的風險，與之匹配的行政權也下放給了各分立的行政系統和各級黨委政府。但是當前的大量專網，本質上是分散的資源和局域決策的產物，顯然無法應對當下的整體性風險挑戰和政治體制的聯動性需要。中央推動“放管服務”改革，要建立數據共享的管理系統，目標指向“全國一張網”，但是事實上我們都知道，專網背後是各系統的數據和權力，要完成改革，顯然需要很高的“政治站位”。新的歷史時期，改革需要多要素聯動，整體性革命性和複雜性聯動性,要求最大限度凝聚共識、匯聚力量，形成制度合力。

（三）社會再組織化挑戰

經過數十年的市場導向的改革，中國的經濟結構已經發生根本轉變，2015年底，中國城鎮就業人口中國有單位就業人口只佔到15.4%，這意味大多數居民轉移到非公有部門就業。而在非公有部門中黨和羣團組織並沒有實現有效覆蓋，社區組織也在轉型重構之中，這導致對非公就業羣眾、對新興階層、新興社會力量的政治吸納和整合程度偏低 ，這些部門和羣體中的社會關係更為隱秘，社會矛盾衝突不容易被黨和政府及時發現和化解，有時候甚至積累爆發，形成惡性羣體性事件，影響局部的社會政治穩定。實際上，在更廣泛的意義上，隨着經濟結構和社會結構的深度調整，中國的社會“在組織化”進程正在加劇，傳統的社會治理體系的覆蓋面和干預能力在不斷下降，傳統的結構功能主義的政治體系受到挑戰，建立在結構功能主義框架上的國家結構以及建立在20世紀大工業基礎上的功能分殊的行政架構，難以適應新的社會結構和社會再組織化的特徵。在今天的社會治理中存在諸多國家黨羣工作體系難以覆蓋的組織真空地帶，人民羣眾的組織化程度下降，日常生活中面臨的困難和矛盾難以有效解決，這為資本、宗教等其他力量滲入社會空間提供了可能。如何強化政治吸納功能、積極調動社會各方面參與社會治理，善於運用多中心思維解決社會問題，對政治體制提出了新的要求。

（四）分立政府信息難題

整個的政治體制分權時代，存在一個非常廣泛的問題，還不在於我剛才給大家説的你達標、結盟這些問題，在於什麼呢？信息孤島、決策孤島，造成制度成本特別高。**從當下國內外形勢分析，圍繞黨和國家核心戰略要務，中央決策層時常會失去了解和掌控關鍵信息的能力，進而影響有效作出決策和行動的能力，這在處理香港事務、對美關係、金融監管等方面表現極為明顯。**黨和國家機構設置和政治體制要有利於落實中央權威，增強決策效能在新形勢下，本世紀初以來建立的縱向管理體系在強化中央權威方面的功能已經明顯式微。比如我們的宣傳系統，我們有好多部門在管；香港有國務院港澳辦、中聯辦、統戰部、外交部駐港公署這麼多部門在管，但沒有人實際對香港負責。強化政治領導和中樞決策權威下降，是包括英美在內的西方發達國家普遍面臨的問題。要吸取西方發達國家“分立政府”帶來中樞領導力下降的教訓，借鑑他們在制度建設方面的正面經驗。例如美國的外交信息聯絡人制度，在中央書記處或深改組圍繞重大領域（外交、金融、反恐）建立信息聯絡人制度，增強決策信息收集能力；同時仿照美國參謀長聯席會議制度和日本鳩山內閣時期的國家戰略局，圍繞重大領域建立聯席會議制度，賦予成員諮詢和決策的雙重權力，避免“和稀泥”，增強對中央重大決策的協調和落實能力。

（四）社會合作機制缺失

如果説社會再組織化改革變了中國的社會結構，那麼當下所處的第四次工業革命和新技術發展則改變了中國的政治空間和市場、社會的權力運行方式。當下中國的政治空間發生極大改變，從農民到市民，從居民到網民等，從實體社區到虛擬社區，社會力量和公共空間不斷壯大、裂變，我們的體制不僅喪失了製造空間的能力，識別和管治不同空間的能力也在衰退。雖然中國的政治體制的上層始終保持靈動性和足夠的活力，但是治國理政所依賴的主要工具還是政府官僚體制，官僚體制本身有它的組織特徵，它是相對被動的，垂直化的分離的疊加起來的，相對於今天的多點式佈局的更為複雜的市場和社會來説，官僚系統的權力運行總體是剛性的，被動的，因循的，調整成本是極高的。今天的政府，一方面在技術治理意義上，新技術衍生出的社會和市場行為，而且隨着新技術持續變化，導致政府官僚系統適應快速變化新技術新環境，加深對治理對象瞭解成本越來越高，時間越來越短，往往挑戰的是政府權力的極限，另一方面，政府的決策往往不僅僅受到國際、地方、機構，更廣泛意義上多中心權力結構的制約，隨着互聯網+、大數據和人工智能的發展、新技術公司正在憑藉其先進的技術逐漸介入大量公共事務，接管了大量由政府所壟斷的公共管理職能。技術在某些領域的使用，也已經使政府的所有公共行為和企業運營緊密地糾纏在一起了，統治行為的本能會把他們當成合作伙伴還是需要積極防範的潛在挑戰者？黨和國家領導體制的調整，顯然需要對第四次工業革命加以必要的考量，如何通過政治領導力加強社會合作、調動多點式佈局的社會能力、解決負責社會問題，這同樣對中國政治體制和政治領導力的深刻挑戰。

三、政治領導力的適應性調整與“新集中統一”領導體制

    在勢所必然的改革要求下，中國共產黨政治領導力和領導體制的內涵正在發生重大變化，適應改革形勢的整體性、全局性和系統性需要。可以用政治核心、集中統一、法治主義、整體應對、高效協同以及合作思維等六大特徵來描述新時代的政治體制以及中國共產黨的政治領導力，這六個特徵也是“新集中統一”（對應傳統的集體領導體制）領導體制的邏輯和制度支撐。

（一）領導體制：從**“分工負責制”到“集中負責制”**

**新時代領導體制的第一個特徵是從分工負責制向某種程度的集中負責制負責。**鄧小平搞改革開放，就是恢復20世紀50年代新中國成立初期形成的集體領導制，實際上是一種分工負責制。改革開放整個的一個大時代，我們的分權改革的時代，建立在歷史基礎之上，跟我們的革命黨的整個歷史有重大關係的。這一體制的基礎是第一代到第二代中央領導集體，他們擁有顯著地革命經驗和能量積累，擁有巨大卡里斯瑪人格，圍繞在中央周圍，形成了一個高能政治集羣。配合這一權力結構的頂層領導體制，就是中國的政治局制度，是一種高能量政治集團的分工負責制。新時期政治領導體制的重要調整和變化是從分工負責制轉向集中負責制，中國共產黨的十九屆三中全會召開後，隨着深化黨和國家機構改革的全面啓動，也標誌着中國的政治領導體制的深化改革進入了一個新階段。把中央全面深化改革領導小組改為委員會，體現了健全黨對重大工作的領導體制機制，目的就是要完善中央集中領導體制，實現科學領導和決策、有效管理和執行的體制機制，加強戰略研究、統籌規劃、綜合協調、整體推進，加強對地方和部門工作的指導。改革進一步觸及了深層次利益格局的調整、政治權力結構的調整以及國家制度體系的變革，要加強和改善黨對全面深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。

（二）改革驅動：從“摸着石頭過河”到“以問題為導向”

摸着石頭過河的改革，本質上是分權改革和經驗主義的改革，是分立的決策和信息基礎上的“單打獨鬥”。新形勢下，改革的任務決定了必須轉化為問題導向的改革。新的歷史時期，中國社會正在發生更為深刻的變革，各種風險和矛盾交織，治國理政的任務更加艱鉅。一個重要體現就是，一些重大問題和挑戰難以説清楚到底是社會的、行政的抑或政治的。有些問題，屬於行政領域的管轄範疇，但是要加以解決必須廣泛調動黨政軍羣甚至社會、市場的所有力量。因此，新時期政治體制的重要轉變是對原有的分權決策體制下的碎片化的制度體系進行改革，提高制度之間的銜接整合、高效協同，提高制度合力。

在深化社會主義市場經濟改革的過程中，衍生出大量問題和挑戰，為適應這個需要，我們始終把改革限定在行政框架內，例如著名的“七個大蓋帽管不住一頭豬”，長期以來我們就是在政府機構設置和職能配置這個層面上反覆調整，但是始終不能十分有效地解決問題，造成不斷“翻燒餅”。從黨的十八屆三中全會開始，中央確立了“推進國家治理體系和治理能力現代“”的改革導向，本質指向就是要建立一個系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，這個制度體系，是包含了黨政軍羣制度資源在內的最為廣泛的制度體系。簡單來説，以問題為導向就是要有利於解決問題，一切制度資源都要用上，而不是受舊有觀念束縛；而為了讓這些制度更好銜接起來，就要改變黨政機構重疊、職能交叉、權責脱節的問題，建立一個更加協同高效的運行機制，所有中國特色社會主義制度體系下的機構，要形成一個協同的鏈條來處理全局性問題；為形成制度合力，就需要中國共產黨這個領導核心；為了讓這個核心真正發揮作用，就要通過完善黨的領導的體制機制，真正形成一個縱覽全局、協調各方的領導體制，同時要讓這個體制在法治軌道上運行，不以人的意志為轉移，那就要強調依憲執政和依法治國。

（三）運行原則：從“分權決策”到“法治主義”

    從鼓勵先行先試到重大改革於法有據。黨的制度改革的重要要求在於

在黨的領導下積極謀劃，核心是黨關於機構改革的政治意志要善於通過法治手段加以表達，使黨關於機構設置的具體意見通過法律的形式及時上升為國家意志。要着眼於解決黨的政治意志和改革決定同法律法規“兩張皮”的現象，使機構改革後的設置和運行體現黨的領導意志和法治原則的相統一。為此，在新的黨和國家機構改革過程中，從黨中央的角度要在機構改革的前期籌備和決策過程中對機構設置、權力配置、人事編制、財政安排等加以綜合考量，並及時與全國人大立法機關建立銜接溝通，實現機構改革中黨的決策和立法相銜，使每一項改革都按照法定依據和程序有序進行。遵循法治原則，既保證改革後各國家機構運行具備政治和法治的雙重保障，也保證任何機構和個人必須按照法規規定的權限和程序行使機構職能。

**（四）**應對機制：從“拼湊應對”到“整體性應對”

新時代中國政治體制的另一個新特徵在於從分權體制下的“拼湊應對”、“小修小補”轉向某種程度的“整體性應對“。拼湊應對的一個重要哲學基礎是經驗主義，是讓問題自下而上呈現出來，權力的頂端進行某種程度的推動協調。新的領導體制下，政治體制更多表現出的是理性的規劃和預警能力，對各類風險、需求進行提前謀劃，對制度需求和資源匹配進行提前配置。中國改革由於矛盾的複雜性,“單打獨鬥”的改革已經結束,到了綜合改革的階段,綜合改革也就是要整體規劃,系統設計、統籌推進。在改革的整體性革命性和複雜性聯動性過程中,最大限度凝聚共識、匯聚力量，推出符合黨和國家發展需要的一系列重大改革設計。例如《中國製造2025》的提出，中央有關青年幹部人才的規劃，“一帶一路”的提出，以及中國在環境（煤改氣）、統計等領域的體制改革和目標設定。從落實和執行機制來看，傳統的拼湊應對同達標模式相互匹配，局部的問題需要小修小補的，每個制度板塊和決策者守好自己的試驗田，通過局部的改革化解局部的問題，對整體性問題缺乏預估和處置能力。

（五）評價基準：從“分權競爭”到“高效協同”

黨的十八大以來，從“五位一體”的總體佈局到“四個全面”戰略佈局，再到“五大發展理念”的提出，無不標誌着中國正在進入嶄新的發展階段，中國的執政黨正在與時俱進革新執政理念，這也意味着在中國政治體制中針對幹部的競爭基準正在發生嶄新的調整。2013年6月，習近平總書記在全國組織工作會議上強調，要改進考核方法手段，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。黨的十八屆三中通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》進一步要求，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。這個新的發展導向和評價基準，在黨的十九大所提出中國特色社會主義已經進入“新時代”的重要判斷以及兩個“十五年”的宏偉藍圖中，得到進一步的明確和強化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾、建設人民滿意的服務型政府，成為新時代公共行政和各項改革的基本價值遵循。

新發展理念的轉變，對於各級地方政府而言，不僅意味着區域之間官員競爭基準的變化，而且也在潛移默化中塑造着中國的地方權力運行，意味着各級決策者和資源管理者的行為選擇與公共產品供給，將面臨和全新的行為參照和評價標準。新的發展理念對政府行政提出了更高標準、更加廣泛的要求，從政府維護社會基本穩定的能力到發揮市場監管功能，從公共產品供給到社會治理改革，從行權權力的合法行使到公職人員的廉潔自律，再到政府自身管理，都將成為約束行政權力運行和影響政府整體績效的重要因素，經濟發展是基礎，但顯然已經不再作為評價的決定性因素。在新的評價標準和衡量基準中，除了貫徹新發展理念外，對於各級幹部的高效協同能力同樣提出了新的挑戰，今天衡量幹部的重要標準不在於你的單打獨鬥能力，而是更加重視各項改革和創新，是否在中央確定的改革方略基礎上，對整體行的改革工程作出貢獻，山東省貫徹落實“新舊動能住轉換”的改革就是這樣一個鮮明的案例。

（六）戰略思維：從**“單中心思維”到“互聯網思維”**

最後一個重大的制度性轉型是從單中心思維到多中心思維的轉變，這個主要是針對社會治理。不能提到頂層設計、集中統一，就聯繫到一元化領導，不完全是這樣，在社會治理層面和廣泛的社會合作方面，十九大報告呈現出來的多中心思維、互聯網思維、協同合作的戰略思維，中國的領導體制在互聯網治理和社會組織各方面都呈現出來新的特點，因為中國現在正在發生非常重大的變化，黨的十九大報告提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，打造共建共治共享的社會治理格局。”由於新技術的發展，今天大量政府的行為和機構，尤其是新技術企業和我們個人，正在緊密的聯繫在一起，中國的許多重要的政府職能正在交給企業，31個省份裏邊27個省份，現在已經把政府的大數據運營交給了阿里巴巴。這就是嶄新的互聯網狀況下的國家治理。

**表1.**政治體制和政治領導力的制度變革

結****論

改革開放40年來，中國共產黨憑藉自身的政治領導力，引領國家克服了一系列風險挑戰，走向繁榮穩定。“世異則事異，事異則備變”，在新的歷史起點上，面臨新的形勢和任務，中國政治體制正在發生某種時所必然的變化。習近平總書記在7.26講話中強調，在新的歷史起點上，面臨新的形勢和任務，全黨要提高戰略思維能力，不斷增強工作的原則性、系統性、預見性、創造性，按照新要求制定黨和國家大政方針，完善發展戰略和各項政策。新時代黨的領導體制的重大變革以及黨的政治領導力的適應調整正是這一要求的核心體現，也是對新問題、新需求的有效回應，能夠更好地推動黨和國家各項事業向前發展**。**

注 釋：

【1】林毅夫：《中國經驗對新興經濟體的啓示》，《人民日報》2016年4月24日；林毅夫：《解讀中國經濟》（增訂版），北京大學出版社2014年。Lin, J. Y. ,  Cambridge: Cambridge University Press, 2009.

【2】姚洋：《中國經濟成就的政治經濟學原因》，《經濟與管理研究》2018年第1期。

【3】Edward Lazear, , The MIT Press, 1995 .

Edward Lazear, Sherwin Rosen , “ Rank-Ordered Tournaments as Optimal Labor Contracts” ,  89 :S (1981) .841 — 864 .

【4】周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

【5】Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies of Comparative and International Development, vol. 43, no. 1 (March 2008), pp. 1–26; Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process,” The China Journal, No. 59 (January 2008), pp. 1-30. 韓博天、石磊：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期。

【6】王紹光：《學習機制、適應能力與中國模式》，《開放時代》2009年第7期。

【7】王紹光：《學習機制與適應能力:中國農村合作醫療體制變遷的啓示》，《中國社會科學》2008年第6期；王紹光：《學習機制、適應能力與中國模式》，《開放時代》2009年第7期。

【8】David M. Lampton, “Chinese Politics: the Bargaining Treadmill,” , No. 3(1987),pp. 11-41; Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Princeton, NJ: Princeton University, 1988; Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton(eds.), Berkeley: University of California Press,1992. Bo Kong, “ China’ Energy Decision-Making: Becoming more like the United States?” Vol. 18, No. 62(2009), pp. 789-812.

【9】樊鵬：《論中國的“共識型”體制》，《開放時代》2013年第3期；王紹光、樊鵬：《中國式“共識型決策”：“開門”與“磨合”》，中國人民大學出版社2013年版。

（文章首發於《科學社會主義》）