縣域社會治理的行動者分析與模式構建_風聞

作者

作者簡介

蔣小杰，雲南大學副教授，碩士研究生導師, 北京大學哲學系全職在站博士後, 從事政治哲學、地方治理研究；

王燕玲，雲南大學副教授, 碩士研究生導師, 從事基層社會治理研究。

      用空間—行動者理論來補充國家—社會分析框架, 縣域社會治理的行動者可區分為政治性的行動者、行政性的行動者、社會性的行動者、經濟性的行動者以及個體性的行動者。這些行動者在縣域空間中分享社會治理權力, 並基於差異化的利益訴求而表達從積極的主動施治到消極的被動施治的治理訴求, 由此呈現出複雜的治理關係。這其中, 政治性行動者和行政性行動者自身的定位最為關鍵;作為主動施治的主體, 二者應分別發揮“元治理者”和“治理合作者”的角色作用。據此, 縣域社會治理應積極構建引領—規約型、服務—保障型以及合作共治型等具有差異化的治理模式。

一、問題的提出

      本文把“縣域社會治理”視為對縣域公共性社會事務的治理, 其目標是構建公共社會秩序, 保障公民社會權利, 促進社會公平正義。其中, “縣域”是指縣級行政區劃之內這一特定的物理空間, 而“社會”是涵攝社會行為、社會關係、社會問題以及社會風險等內容的廣義指稱。有別於傳統意義上的縣政管理或寬泛意義上的縣域治理, 縣域社會治理的實質是縣域多元治理主體之間的協同共治, 既強調縣域國家力量對社會事務的整合與建構以及對自身管理的優化與提升, 也強調國家力量與社會力量雙向的良性互動, 特別是社會力量對社會治理權力的共享。

      傳統上對社會治理的分析更多采用的是國家—社會二元分析框架, 它把整體的國家和整體的社會作為分析對象, 強調政治國家和市民社會二者之間的互動關係, 互動的實質是二者之間的權力博弈。國家—社會二元框架比較適用於國家層面宏觀的社會治理分析, 同時對縣域層面社會治理的研究提供根本性的理論資源。不過, 如此的分析框架落實到縣域這一空間中, 無論是作為整體的國家還是作為整體的社會都需要轉換為具有操作價值的具體行動者。市場經濟的深入推進和利益羣體的分化加劇, 抽象的國家必然越來越多地為具體的國家行動者所解構, 而抽象的社會也要通過具體事件中具體的社會行動者來反映。因此, 鑑於縣域的特殊性, 國家—社會二元分析架構不足以完整地呈現縣域社會治理的複雜性和差異性。

      作為國家治理體系的基礎性構成, 縣域社會治理有較為獨立的邏輯規定和具體的內涵構成, 應作為完整的單元進行研究。對縣域社會治理模式的思考在遵循社會治理一般理論範式抽象規定的同時, 應當更多地朝向訴求具體利益的行動者發力, 把社會治理行動者看作在縣域特定空間中圍繞公共性社會事務的治理而形成的權力聚落, 他們各自在其所能及的空間之內發揮治理效能。縣域社會治理的模式選擇, 是對縣域中享有社會治理權力的在場行動主體就公共性社會事務的治理而展開的權力博弈活動的反映, 最終選擇何種模式, 根本上取決於這些行動主體的利益訴求及其相互關係。本文嘗試運用空間—行動者理論, 在國家—社會二元框架之下, 以縣域這一特定空間中享有社會治理權力的行動者為研究對象, 從具有差異化的利益訴求的分析入手, 探討相互間的行動邏輯和互動關係, 以構建縣域社會治理的模式。

二、縣域社會治理行動者的構成分析

      “空間—行動者理論”最初是應用於城市社區研究的分析框架, 它強調城市社區這一鄰里空間中具體行動者具有差異性的利益訴求、策略性的行動選擇以及具有情境性的權力博弈。這一理論適度“否認作為整體的國家與社會”, 認為特定空間中在場的是具體的行動者, 他們追求各自特定的利益, “在有限理性支配下互動, 運用合適的策略來爭取對自己有重要意義的資源”。當把研究的視野落實到具有操作性的鄰里空間時, 作為整體存在的國家與社會其實都是碎片化的, 極具差異化利益訴求的行動者無論哪一方都不能簡單地被視為“國家”或“社會”的當然“代表”。鄰里空間實際上是這些行動者圍繞各自利益訴求和目標預設而相互博弈的“角力場”, 相互間形成複雜的競爭合作、妥協協商關係。因此, “對它們的分析也就需要更多地考慮理性計算、策略選擇、文化情感、社會網絡等因素”。正是因為空間—行動者理論比較適合中觀場景的分析, 在此我們用之作為國家—社會分析框架的有效補充, 來探究縣域層面的社會治理問題。

      縣域社會治理主體也是相當具體的行動者, 他們有着多樣的, 甚至異質性的屬性規定, 很難用具有高度抽象性的“國家”和“社會”等概念來進行整體表達。同樣, 這些具體行動者有着極具差異化的, 甚至衝突性的利益訴求和目標預設。因此, 縣域社會治理多元的行動者可以被視為一個分層遞進的連續統, 每一個行動者在其特定的空間內展開符合其各自效用價值的社會治理行動, 從而形成層層的空間嵌套。偏重社會一端的行動者, 其利益訴求會傾向於優先在其所處的空間內解決, 較少採取跨界行動, 表現出強烈的“消極治理”色彩:滿足於實現其利益訴求時的不被幹涉, 或只願意在追求其訴求利益時能夠得到制度性保障。而偏重國家一端的行動者, 其訴求傾向於對社會進行主動的建構、改造或整合以使其達到自己的意圖, 更多采用強烈的跨界行動, 表現出濃厚的“積極治理”的色彩:對不同層次的對象, 以不同的途徑, 使精英的意見、第三部門和社會運動的聲音、普通民眾的訴求, 都納入到政治決策程序之中。

      本文把“行動者”界定為分享着社會治理權力的行為主體, 他們或以主動施治的方式, 或以自我治理的方式, 或以消極施治的方式發揮各自的治權功效。依據組織化程度縣域空間中社會治理行動者包括:政治性的行動者, 意即縣委、鄉鎮黨委、基層黨組織等;行政性的行動者, 意即縣政府、鄉鎮政府;社會性的行動者, 其下可以再區分為建構型的社會行動者和生成型的社會行動者, 前者是指村委會、居委會及社區, 後者是指自然村落及居民小組、業主委員會等;經濟性的行動者, 如專業合作社、物業公司等;個體性的行動者, 意即沒有組織化的普通民眾。本文把政治性行動者、行政性行動者和建構性社會行動者統稱為“建構性的行動者”, 他們是社會治理權力體系的構成者, 或以直接動議的方式, 或以被動執行的方式, 在縣域空間中“合法地”行使着社會治理權力。而把經濟性行動者、個體性行動者和生成性社會行動者統稱為“生成性的行動者”, 他們是源自社會自然生活的力量, 主要是以間接被動的方式在縣域中發揮社會治理的權力效用, 其行動正當性的空間有賴於建構性行動者對治理權力的釋放。

      本文沒有把通常所稱的“社會組織”列入社會治理行動者, 基於如下考慮:以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織, 只是通過與上述的行動者形成某種合作而參與到社會治理行動中。“社會組織功效的發揮卻有賴於是否採取與其他治理主體合作的策略”。社會組織既不是施治的主體, 也不構成治理的對象, 他們是否採取合作只是依據收益—成本的核算來決定。因此, 對其恰當的定位是社會治理事務的“參與者”而不是社會治理權力的共享者。

      依照弗里曼利益相關者的經典定義, 上述的行動者作為縣域社會化治理的利益相關者, 可以區分為三類:第一類是主動施治的行動者, 包括政治性和行政性行動者, 他們有着強烈的治理動機和實際影響力, 無論這一動機是來自上級黨委政府的壓力, 還是來自基層社會治理的現實挑戰;第二類是被動施治的行動者, 包括經濟性和個體性行動者, 社會治理並不是他們的首要或主要利益訴求, 他們的治理動機和實際影響力較弱, 只在特定的情境下才會成為社會治理的切實行動者;第三類則是角色混合的行動者, 意即社會性行動者, 他們承擔主動施治和被動施治的雙重角色期待。

      依照米切爾所給出的權力性 (Power) 、合法性 (Legitimacy) 和迫切性 (Urgency) 等利益相關者的判準, 我們可以把縣域社會治理的行動者區分為三類:第一類是確定性的利益相關者, 即同時擁有實施社會治理的合法性、權力性和緊迫性, 很顯然唯有政治性行動者符合;第二類是預期性的利益相關者, 擁有上述三項屬性中的兩項, 其中, 行政性行動者擁有合法性和權力性, 建構性社會行動者擁有合法性和緊迫性, 而生成性社會行動者擁有緊迫性和權力性;第三類是潛在性利益相關者, 只擁有三項屬性中的一種, 其中, 經濟性行動者是隻擁有合法性的羣體, 他們依據具體情形決定是否採取參與行動, 個體性行動者則屬於只有權力性的羣體, 通常都處在蟄伏狀態, 只有當他們實際使用權力時, 才會被激活成值得重視的利益相關者。

三、縣域社會治理行動者的訴求分析

(一) 政治性行動者

      政治性行動者掌握縣域社會治理的動議權和決策權, 既是國家政治意志的落實者, 又是地方社會民意的匯聚者, 可以即時性地採取社會治理行動。作為確定性的相關者, 他們既是治理規則的制定者和治理格局的統領者, 也是縣域社會治理最終責任主體。“政黨是維繫中國社會治理和社區治理的最為重要的行動者……中國現代國家的崛起乃是沿着組織化的軌道對既定空間的各種資源進行重新梳理與整合。從一定意義上來説, 中國社會治理的成敗就取決於政黨這一組織能量的發揮程度”。從實現路徑來説, 基於“政黨建構國家、國家建構社會”這一中國現代化的歷史邏輯, 作為領導者的執政黨的主要任務是完成國家治理秩序的建構和實現現代社會基礎的積累。在國家治理秩序的建構階段, 執政黨的基本訴求是以穩定和安全為價值導向, 確認國家對社會的統領, 實現社會成員對國家的認同和對政治的認同。落實在縣域之內, “和諧有序”就成為政治性行動者推進社會治理的基本訴求, 偏重社會治理的政治效應。在現代社會基礎的積累階段, 縣域政治性行動者的治理訴求則應當轉變為以社會權利的保障為價值導向, 切實推進民生事業建設, 在實現物質財富增量的同時, 要積極通過制度的輸出以創設社會成員的權利能得以保障的條件。在新時代背景下, 應通過釋放更多的社會治理空間來進一步增強黨的執政權威。

(二) 行政性行動者

     行政性行動者是縣域社會治理的直接責任主體, 更多擁有的是社會治理常規性的執行權力, 這種權力是“以縣域政府為主體的科層機構在分工明確、各司其職的相關社會治理結構基礎上, 在穩定重複的科層體制過程以及依常規程序進行的各種例行化的行政過程中體現出的影響力, 其權力基礎是科層組織和法律規範”。縣域政府不僅要接受作為直接領導者的縣域黨委的全面領導, 還要接受來自垂直的上級政府的直接業務領導。如此體制安排使得行政性行動者更為直接的訴求是獲取作為其政治領導者和業務領導者對其政績的認可, 因為這不僅直接關涉可以獲取行政資源的規模, 還直接關涉縣域政府官員的升遷。這種壓力型的政府內部治理結構應用於外部社會治理時有着明顯的限度:一方面, 縣域政府的官員個人和科層體系會把其主要精力應用於對其政治領導者和業務領導者的任務完成上, 而漠視來自社會層面的治理訴求或對此延遲迴應;另一方面, 現實社會力量的不斷成長、公民權利意識不斷強化、民眾利益訴求的不斷增生又反向地施壓於縣域政府的官員個人和科層體系, 迫使其必須做出及時的回應, 這造成縣域政府面對社會治理問題時傾向於採取“策略性應對”的行為。

      從較為狹義的社會管理來看, 在上下級政府間“層層向下約束, 層層向上負責”的制度安排下, 行政性行動者的社會治理行為往往是強約束與弱激勵共存, 而且二者還不相匹配。在此情況之下, 就會對社會治理硬指標 (即造成政績考核傷害) 採取積極的行動, 而對社會治理軟指標 (即羣體關係的協調、民生事業的發展等) 的關注動力不足。較之於縣域中的經濟治理, 縣域中社會治理的有效對行政性行動者的政績貢獻率並不顯著, 但社會治理的失效對其政績的破壞度卻比較高;於是, 在縣域社會矛盾和衝突並不凸顯時, 他們對縣域社會治理會更多采取懈怠、漠視態度, 而當社會矛盾和衝突嚴重時則會動用行政資源予以“運動式治理”, 以獲取社會治理的短期效應。

(三) 社會性行動者

      社會性行動者原初地是直接面向或直接依憑普通民眾施治、內生於社會的治理主體。自然村、居民小組以及業主委員會等屬於生成性的社會行動者, 這是基於生活的有機聯結而形成的共同體。他們傾向於把其所處的共同體看作一個範圍和邊界大致清晰的行動單元, 看作一個外部力量不可任意逾越、侵入或干涉的領域, 其核心治理訴求更多地是“防衞型”:就共同體內部事務來説, 更願意進行自我治理, 天然地排斥外部力量對其進行越界治理;就共同體之間的事務來説, 則傾向於從其自身立場出發的“治理”, 要求不能侵佔共同體自身的利益, 或更多地表現出旁觀者的治理心態。在縣域這一特定空間中, 生成性的社會治理行動主體雖然也具有“主動施治”的動力和意願, 但他們更多是在較為消極的意義上採取行動, 意即主要關注的是他們自身所處共同體內部的“私人治理”, 而不關心共同體之間的“公共治理”。據此, 有學者就直接指出, 在城市社會治理中, “國家力量不應當單方面地要求業委會接受居委會的指導和監督, 使業委會附屬於居委會”。與此同時, 由於其訴求往往需要明確且激烈地向各類建構性行動者去表達才能獲取相應的回應、滿足和保障, 特別是在利益嚴重受損的情形之下他們就會採取直接抗爭方式來表達和維護其權利, 因此他們往往追求更大社會效應, 而罔顧政治效應, 所謂“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”。有鑑於此, 生成性的行動者往往被建構性行動者視為“被治者”而不是“施治者”。

      考慮到效率更高和成本更小的治理效果, 國家力量傾向於對原發於社會本身的行動者進行主動有意識地統攝和吸納, 使其成為建構性的社會行動者, 無論是中華人民共和國成立後開始形成的居民委員會, 還是改革開放之後才出現的村民委員會, 遵循的都是如此路徑。由於縣域政治性和行政性行動者的主動吸納和權力下沉, 現實中的建構性社會行動者始終處於角色混亂的尷尬之中, 在成為國家力量執行性主體的過程中, 其自治地位和治理權力不斷被削弱。就農村基層社會治理而言, “在現實的運轉過程中, 受制於長期以來鄉政村治權力架構的路徑依賴, 國家基層政權成功地實現了對村兩委的同化, 村兩委並不單純是原初意義上的村民自治權力機構, 在很大程度上是國家基層政權的延伸和附屬機構, 是事實上的鄉鎮政府執行單元”。而就城區基層社會治理而言, “居委會羣眾性自治組織的地位實際上被虛化, 居委會除了按照居民委員會組織法規定的日常工作以外, 還要承擔區、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務, 實際上居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層”。這在客觀上使得建構性社會行動者的訴求集中體現為向行政性行動者爭取充分的治理資源, 為此也就不得不, 甚至自願地承接行政性行動者治理責任的轉移, 而行政性行動者對此也樂見其成。社區制被視為繼街居制、單位制以及村組制以後的國家治理單元, 但在實際運行中也越來越多地成為國家在基層社會主動建構的治理主體, 用以協助執行和承接落實基層政府交辦的事務。“在壓力型體制下, 基層政府由於面臨日益加重的考核壓力, 往往把考核任務指標分解落實到村委會, 村級組織由此漸漸被行政化, 城市社區居委會同樣如此”。如此“行政一元化”的基層治理結構使得社區居委會“行政性”高於“自治性”。正是行政化角色對自治性角色的消解, 建構性社會行動者實際上被賦予特定的對於社會治理的執行權。這種雙重角色的錯置很容易導致基層羣眾和上級政府雙重的不滿意:一方面, 因不能體現和轉化本地居民的主體精神和權利意識, 很難贏得居民的認同;另一方面, 因對上過度的資源依賴, 而不能向上真實反映居民訴求, 建構性社會行動者的被動地位必然會造成黨政權威在基層支持資源不斷流失。

(四) 經濟性行動者

      諸如農村中的專業合作社、城市中的物業公司等行動者屬於經濟性的治理主體, 他們是基於特定產權關係而形成的關係共同體, 其訴求在於獲取更多的市場利潤, 其意並不在於對縣域公共性社會事務的治理。因此, 他們不應被視為縣域社會治理的當然施治主體, 而只是在特定情形之下才會去扮演其施治者的角色, 具有潛在性的特點, 例如, 江西南康事件。農村中成立的專業合作社是經濟互助性組織, 其目的在於實現成員的互助增利;而城市中的物業公司則是通過對所轄區內的業主提供房屋修理服務和維護社區環境來獲取經濟利益的組織, 他們實際上是“按照市場化運作的經濟單位, 不涉及業主層面的社會關係”。因為經濟性行動者所訴利益的實現需要得到關涉的共同體居民的認同和支持, 當其正當利益受到損害的情況時也會捲入實際的社會治理事務當中, 成為縣域社會治理的行動者, 被賦予法律和道義上對於社會治理資源的索取權。

      對於那些有着濃厚的集體產權、單位產權甚至國有產權色彩的專業合作社、物業公司等, 其訴求傾向於從所關涉的共同體普通民眾那裏汲取利潤, 或以民眾名義向建構性行動者爭取資源以實現自利, 因此往往會引起生成性社會行動者的對抗。為了消除來自後者的限制, 經濟性行動者又傾向於拉攏村委會或居委會等建構性行動者, 形成利益合謀關係, 藉助它們所具有的法定行政力量形成對生成性行動者及普通民眾的聯合抵制和剝奪, 引發社會衝突。如此行動路徑, 即便是內生於市場的行動者也願意採納, 因為這是獲取其市場利潤成本較小的行動策略。例如, 當物業公司僅憑其自身力量很難實現通過上漲物業管理費以謀取和擴大利益時, 他們就會給居委會提供一定經費和辦公用房進而藉助居委會力量和資源來達成其目的。與建構性行動者的合謀, 使得經濟性行動者實現了用行政認同對業主認同的擠出。不僅如此, 經濟性行動者還會通過賄賂、收買生成性社會行動者來達到對普通民眾利益的剝奪, 例如, 給予業委會管理層以一定的“好處”以達成目的。這種合謀行動最終傷害的是社會民眾的正當權益, 成為社會衝突新的觸發點, 需要引起高度重視。

(五) 個體性行動者

      在縣域空間中, 個體性的行動者屬於社會治理中非組織化力量。在現代社會治理格局中, 個體性行動者掌握相應的認同資源和物質資源, 從而成為所有組織化行動者所共同競爭的對象, 他們所需要的政治認同、行政認同, 抑或是自治認同、逐利認同, 最終實現都離不開作為個體性行動者的普通民眾的承認。儘管如此, 並且現代治理也強調“以公民為中心的治理模式”，但非組織化特質使得個體性行動者在縣域社會治理的現實行動中始終處在最為次要的地位, 屬於最為被動的行動者, 他們只有在其利益遭到嚴重且普遍的侵害時, 才有可能成為值得重視的力量。除非具有精英的身份或組織成員的身份, 否則以個體身份分散地實施社會治理行動是很難有顯著功效的。作為整羣來看, 個體性行動者對縣域社會治理髮揮實質性的效用, 往往是通過比較高昂的代價實現的, 意即羣體性事件。在嚴重社會分化、整羣利益被普遍剝奪情況下, 基於特定的偶發事件, 個體性行動者會發生羣聚盲動以反向地推動建構性行動者採取治理行動。

      就傳統社會的治理格局而言, 個體性行動者的訴求更多表現為對其他行動者, 特別是建構性行動者的某種依附, 但在現代社會中個體性的行動者又具有越來越強烈的權利訴求, 表現出越來越多的獨立意識。實際上, 人類社會治理變遷的重要因素就是人的獨立意識的不斷增生, “社會治理模式變遷的背後是人的獨立意識的成長”。獨立意識和權利意識的增生, 使得個人不斷地從建構性行動者那裏脱嵌, 他們既強烈地表現出“不願被幹涉”的消極自由意識, 也越來越來強烈地表現出通過自組織化以自我實現的積極自由動機。因此, 他們既可以是縣域社會治理消極的被治對象, 也可以成為積極的施治主體。

四、縣域社會治理的模式構建

(一) 縣域社會治理的基本架構

      主體性的釋放使得現代社會必然是自主多元的社會, 不僅會存在多樣化和差異化的利益訴求, 還會存在異質性和衝突性的價值理念, 這在縣域層面上表現得更為具體和突出。從國家的元治理層面來看, 自主多元直接表現在政府、社會、市場等三個基本行為體之間, 社會善治最終所要達至的目標是能夠實現基本行為體之間適度分離、相對均衡, 同時又能實現相互的積極支援, 而不是消極的對抗。

      基於行動者的構成與訴求分析, 本文主張“稜錐式的縣域社會治理”, 即以政治性行動者為錐頂, 行政性行動者、社會性行動者與經濟性行動者為錐座, 共同構建在個體性行動者之上的縣域社會治理架構。這一架構並不認為縣域之內存在單一的社會治理模式, 不同行動者之間極具差異化的治理訴求決定相互之間必然是多樣的關係構成, 這就意味着縣域社會治理的模式也必然有着更為複雜的規定。鑑於中國現代化的歷史邏輯, 縣域社會治理模式的確定關鍵在於如何定位主動施治者的角色, 並據此調整與其他行動者的關係;換言之, 建構性行動者與生成性行動者間的關係, 以及建構性行動者的內部關係才是縣域社會治理模式構建最為核心、最為關鍵的要素。

(二) 構建“引領—規約型”和“服務—保障型”治理模式

      基於中國現代化的歷史邏輯, 作為現代化事業領導力量的執政黨需要充分發揮其對基本行為體的有效統領和公共支持, 意即實現對政府、社會、市場的適度整合, 既能使其在各自的領域之內自主的行動, 不彼此越界, 又能使其面向現代化的未來協同行動, 不互相掣肘。為此, 在縣域空間中, 政治性行動者自身就應有着更高的使命擔當和角色定位, 與其他社會治理行動者之間也就不能被定位為“合作者”關係。在宏觀的層面上政治性行動者是縣域社會治理願景的規劃者、行為的規約者, 而在微觀的層面上則是縣域社會公平的維護者以及公共服務的動議者。

1. 構建“引領—規約型”的縣域社會治理模式。

      政治性行動者既要通過社會治理願景的規劃給予其他行動者實施社會治理的共同藍圖和行動方案, 又要通過輸出公共制度並藉由制度權威給予其他行動者實施社會治理的共同規則和行動邊界。“引領者”的角色定位反對縣域社會“包攬式”治理模式, 而“規約者”的角色則反對縣域社會“控制式”治理模式。“包攬式”治理模式意味着政治性行動者從最終責任主體異化為直接責任主體, 這必將使得各級黨組織深陷具體的社會治理事務中, 極大弱化朝向未來的戰略能力;“控制式”治理模式強調主要藉助於政治的權威而不是制度的權威發揮治理的功效, 這將會遏制社會自我治理的活力和動力, 無法形成長效治理機制。在政治性性行動者的統籌之下, 一方面, 通過釋放治理空間、賦予社會以治理權力, 激發社會主動施治的動力, 最終形成縣域社會的“共治”局面;另一方面, 有效地應對和化解縣級政府在社會治理中存在的“碎片化”問題。政治性行動者通過發揮“元治理者”的角色, 積極容納社會內生的自治力量、賦權於社會性行動者以獲取其權威認同。為此, 需要積極開拓縣域社會治理的制度空間, “注重提升執政黨意識形態的包容性, 加強執政黨與社會組織之間的包容和良性互動”, 不僅承認和保護社會自身正當的治理權利, 還要積極援引社會性行動者的力量以監督行政性行動者。

2. 構建“服務—保障型”的縣域社會治理模式。

      作為“維護者”和“動議者”, 政治性行動者通過對縣域社會公平強有力的保障、縣域公共服務持續的增量來獲取縣域社會的政治認同。社會治理價值的目標是促進社會公平正義, 落實到縣域空間中就是要通過切實的公共服務供給來予以具體表達的。在此治理模式中, 政治性行動者應着力於縣域內羣體之間存在的不平衡、不充分發展現實, 解決資源和利益分配的不公問題, 關注社會低收入羣體、利益受損羣體的利益訴求, 不斷擴大公共服務的覆蓋範圍, 持續提高社會權利的保障水平, 確保弱勢羣體能夠獲取可持續增進的尊嚴生活。這在社會主要矛盾已經轉化的新時代背景下顯得尤為重要, 執政權威的增強不能單純依賴資源的掌控, 要更多借助社會勞有所獲之希望的保證、已有所獲之安全的保障來實現。因此, 政治性行動者必須堅持風險控制與民生建設相結合, 扭轉傳統以綜治維穩為主要內容的社會治理觀念, 轉向以各類民生問題的解決為目標的社會治理模式, “關注和改善民生是基層社會治理政策創新的要旨”。唯有如此, 才能在保持縣域活力的同時實現縣域秩序, 最終形成發展成果得以“共享”的縣域社會善治局面。

(三) 構建“合作共治型”的治理模式

      從現實呈現來看, 由於行政性行動者對縣域治理資源的先手優勢, 其治理權力往往更容易越界, 相對而言社會性行動者表現出較為強烈的治理弱勢特徵, 處在被裹挾的地位。從國家政治生活的安排來看, 社會與政府是具有同等地位的治理主體和行動單元;因此, 二者不應是“統屬關係”, 而應是“夥伴關係”。“合作共治”意即通過政府、企業、社會組織、個人的合作 (和個體再造) , 使得行政的、市場的以及社會的機制形成互補和互促, 調整好國家系統、市場系統和社會系統的關係, 營造出官民共治的社會治理新格局， 打造共建共治共享的社會治理格局。有學者提出的“有限主導—合作共治”, 可以看作“合作共治型”的推進模式。

      “合作共治”的實質是政府與社會“為實現公共治理目的而展開的權力分享、優勢互補與協作互動過程”。在縣域空間中, “權力分享”標明社會性行動者和行政性行動者擁有同樣的社會治理權力主體的資質, 各自在其治權範圍內和層次上展開其治理行動, 有着較為清晰地行動邊界規定, 治理事權並不互相歸屬;“優勢互補”則表明這兩個行動者就縣域社會治理事務而言都擁有各自的優勢資源, 並且形成相互所需, 存在契約交換的現實條件;而“協作互動”則意味着縣域社會治理所具有的複雜性超出任何單一行動者的治理能力限度, 需要行動者進行聯合協同、跨界合作。當然, 就目前現實來看, 社會性行動者尚不具備充分的合作治理能力, “城鎮化初期, 市場和社會力量的釋放是國家權威強力干預的產物, 這導致縣域層面非政府參與主體對政府的依賴, 並且參與能力不強”。囿於我國威權治理的傳統和贏弱的社會力量現狀, 合作治理在實踐中往往成為政府主導的單向合作治理體系, 難以真正發揮合作治理潛力, 因此, “合作共治型”模式的實現在當前及之後相當長的時間內依然有賴於黨委和政府主動建構和適度在場。

      行政性行動者與社會性和經濟性行動者之間成為“合作伙伴”, 需要:一是實現對自身治理權力的收攏和限制, 明確社會治理的事權清單, 沒有法定依據不得進行委託或授權, 避免權力分享過程中轉嫁治理責任, 謹防政府治理責任的社會化;二是有法可依的治理事權在向社會性行動者轉移時, 需要“權隨責走、費隨事轉”, 建立合作項目合同制、經費使用包乾制以及結果導向的治理考核制, 謹防簡單地通過資源的控制、過程的控制來脅迫社會性行動者;三是擴大和推進行政性行動者購買社會治理服務的範圍和力度, 積極引入社會組織、社工人才進駐社區, 推進“三社聯動”, 創新多途徑的政社合作模式, 積極建立與社會組織、社工人才的夥伴關係;四是釋放更多的制度空間, 加大對縣域內生成性社會行動者、經濟性行動者以及社會組織的保護和培育, 推進和完善基層協商民主制度, 積極營造其他行動者主動施治的氛圍, 通過合作治理的培訓和實踐以提高治理行動者的施治能力;五是搭建民意訴求表達平台、暢通民意訴求轉化渠道, 建立縣域社會治理公眾滿意度測評體系, 引入縣域社會治理第三方評估, 納入並完善政績評價體系。

責任編輯：班允博

文章來源：《行政論壇》2019年第2期