黨國英：終止農村問題過度“政治化”_風聞

黨國英：終止農村問題過度“政治化”

實施鄉村振興戰略的根本目的是實現中國經濟發展在整體上更有效率，社會更具平等性，生態環境得到更大改善，推進中國實現全面建成小康社會。但在具體推進鄉村振興戰略的工作中，由於體制慣性和認識定勢，再加上當下發展水平的制約，我們很有可能發生導向性的錯誤。事實上，這種錯誤已初見端倪，需要高度關注。

1.防止中國農業“日本化”

所謂農業“日本化”是指農户的土地經營規模甚小，勞動生產率低，農產品成本高，消費市場上的食物價格高的情況。這種情況導致農業在國際市場沒有競爭力，也導致國民消費的恩格爾係數升高，降低了國民福利水平。據資料顯示，日本近年的恩格爾係數已升至26%以上，農產品進口依賴到70%左右。這種情況對日本來説不是重大風險，但若發生在中國，就大為不同了。

形成日本農業現狀的原因比較多，但主要是過分強調農業的多功能性，特別是曾出現對鄉村旅遊業過度扶持政策的現象。這導致日本農民在日本經濟發達以後，不願意流轉土地。更深層次的原因，可能與日本將農民問題過度“政治化”有關。這種施政傾向的做法與後果還需深入研究，但從初步觀察來看，處於轉型時期的任何國家，只要將農民問題過度“政治化”，就都存在預後不良，日本如此，法國亦如此。

中國目前也在強調農業的多功能性，有的地方則走過了頭。以“全域旅遊”、觀光農業為例，有的民俗旅遊的民宿價格超過五星級賓館，但還是得到了政府的財政支持。另外，一些地方在農田搭建起的遊客服務設施，在農業發達國家都十分罕見。伴隨“農業綜合園區”建設的興起，有的地方把土地切割的零零碎碎，使農業“園藝化”，影響農業成本降低。

中國地域廣闊，某些地方在推進農業規模化經營方面有明顯進步，這本來是一個好的趨勢，但因地租率過高，使得相關新型農業主體很難盈利。因為承包權不能流轉，致使土地租期比較短，減弱了投資者的穩定預期，經濟效益也不樂觀。

2.如何繞開農民增收遭遇的“天花板”

農民增收是一個世界性難題。隨着農業的機械化、化學化水平的提高，勞動生產率也會相對提高。許多農業生產類型雖適合家庭經營，但土地投入在家庭經營形式不變的情況下，其邊際效率會下降，最終在經濟上會遇到土地經營規模擴大的“天花板”。農民的報酬主要決定於“工資”水平，與勞動投入有關。在市場競爭中，雖然勞動生產率提高了，同樣土地面積上的勞動時間也相對縮短，但是收入反倒不能增長。這種現象產生的主要原因在於單位勞動時間的報酬會被市場“平均化”。

在較長的時間裏，日工資平均水平由比較穩定的外生因素決定，農業勞動時間不增加，農場主的農業從業報酬就很難持續增長。正因為這種規律，近年來美國農場主的農業從業收入佔農民總收入的比重已下降到1/6左右。美國農民其餘的收入主要來自就近兼業收入。就近兼業作為一種穩定的機制，有三個條件：一是有非農就業崗位的城鎮，不能離農場距離太遠；二是農業產業鏈上數倍於農業初級產品價值的加工服務環節價值主要在農村地區實現；三是農民作為利益分享主體的農民合作社，必須在農業產業鏈上高效運行。缺少這三個條件，美國農民收入就會存在很大問題。

中國已經遇到農民在農業從業中得到收入佔總收入的比重越來越低的情況，2008年到2017年間，這一比重便從48.7%下降到37.4%。即使中國的農業規模經營水平有所提高，這個比重仍可能持續下降。我們的問題是，前述美國農民兼業的三個條件在我國很不充分，以致我們的農民主要是異地兼業，且把部分家庭成員留在家鄉。更麻煩的是，我國農業產業鏈的佈局主要是“上浮”城市，而不是“下沉”農村；產業鏈上的各類“龍頭企業”是一般的盈利性企業，而不是農民作為社員的專業合作社。我國目前沒有支持農民通過合作成員身份分享農業產業鏈價值增值的強大平台。撐起這個平台很有必要，但現實卻與需求相差甚遠。

3.避免農村公共服務低效率

鄉村振興的實際工作之一是建設農村公共服務設施。從調查情況來看，農村公共服務設施難以有效建設和使用，是相當普遍的問題。效率問題與農村人口布局和居住形態有關。

儘管阻力因素很多，中國的專業農户終究還是會選擇小規模居住方式。專業農户需要各種倉儲設施，有的還需要特別生產設施。留住農村的非農業居民一般不會與這種專業農户為鄰。發達國家的專業農户一般居於規模小、分散化的居民點上。但是，對居民提供服務的公共設施卻需要一定的人口規模，否則運行的成本分攤會很高。例如，一所有投入效益的小學，學生總數應在400—1000名之間，否則，小學的實驗室設備、體育設施等就有低效之虞，學生的心理健康也難養成。所以，發達國家的專業農户一般不能在家門口得到公共服務，而必須在一定距離之外的大型居民點享受公共服務。這種居民點的規模一般應在萬人以上。

中國的行政村平均規模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）規模更小，平均約150人以下。從城鄉人口布局變化趨勢看，我國只有建制鎮的鎮域和鄉政府所在地（接近4萬個）適合建立能夠相對有效運行的主要公共服務機構，其中包括小學校、綜合性基層醫院、污水處理系統、垃圾初級處理中心以及行政服務中心等。

這裏的難題是，一般所説的“城鄉基本公共服務均等化”與公共服務有效運行之間存在明顯矛盾。正確的政策導向應該是重視兩個類型的鄉村居民點，一個是鄉鎮駐地，應該將其按照城市的標準去建設；另一個是小型的專業農户居民點，在這裏基本不需要建設公共服務設施，小型居民點的農户在前一類大型居民點享受基本公共服務。介於這兩種類型居民點之間的不大不小的其他大部分居民點，應該逐步引導其向這兩種類型居民點方向發展。從近期觀察看，各地尚未形成這種明確的政策導向，有的地方甚至存在逆向引導問題，由此產生的浪費將十分巨大。

4.如何終止農村經濟問題“政治化”

農村經濟問題“政治化”，大體有這樣幾個特點：一是農村經濟事務因某些政治安排，無法利用市場原則去處理；二是政府傾向於過度干預農村經濟事務，弱化市場對經濟活動的決定作用；三是對農村居民的政治賦權做特殊安排，或強化賦權，或弱化賦權，或對政治賦權做結構性的差異化安排。發達國家或多或少都有上述情形，總體看，這種情形弊大於利，其中日本和法國在這方面較為突出，這兩個國家的農業競爭力也都相對低下。

中國農村經濟事務“政治化”的情形具體表現在以下三個方面：

第一，由於土地制度及其衍生的農村股份合作社機制的特徵，我國農村很多經濟事務常常實行“少數服從多數”原則做出決策，這種“數”與所謂“成員權”有關，這是農村集體經濟組織採用了政治規則的一種表現，且完全不同於一般股份公司的治理結構，一般股份公司按資本總量中的份額多少影響決策，且股東有退出權。例如，儘管法律又規定在承包期內，發包方不能按照少數服從多數原則調整土地，但我國農村土地承包法規定，土地“承包方案應……依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。在當下我國農村，因為“成員權”與最初產生集體經濟時的“入社”土地已經基本失去關聯，以致產生了很多與分地、分錢有關的身份確認問題。身份確認又不得不與人口出生時點、入户時點建立聯繫，而這個時點選擇的合理性與客觀的經濟合理性沒有什麼關係，只與“村莊政治”有關係。每一次確立這種時點，就意味着一次“村莊革命”，都會引起不小的動盪。因為土地承包有期限的規定，這種“村莊政治”會對土地流轉和租金率發生影響，不利於建立有效的經濟運行機制。

第二，“政社合一”體制在行政村一級沒有取消，造成“政經不分”。雖然近年來我國村集體的公務開支得到政府越來越多的補貼，但在體制上仍沒有去除政經不分的情形。村集體經營性資產較多的地方，集體收入會切一大塊成為村莊的公務開支來源。其他農業區的村莊也會想辦法通過有償承包土地的辦法得到一定的收入。這種情形顯然不符合已經被證明有效的公共財政對公共事務支出全覆蓋的要求。

第三，針對農村人口向城市自由轉移的政治考量過多。有人認為在傳統農業社會中發生的所謂土地兼併、流民嘯聚和王朝更迭等諸方面關係的理論是謬誤。實際情況是，官場腐敗造成土地“投獻”多發，引起部分地區土地集中，產生流民。這種情況在當今時代不會發生。新中國成立後形成的城鄉分割的“户籍制度”也是政治考量甚於經濟考量。近年被各界人士肯定的關於“土地是農民的社會保障”這個判斷，其實也是一種多年沿襲下來的“政治掛帥”思維的結果。如果用現實中的經濟數據做分析，就會發現這些判斷在經濟上不成立，同時在政治要求上也不可靠。在我國農業產出中，土地要素報酬的份額甚少，遠不足以滿足農民社會保障的需要。

上述問題的存在説明我國農村經濟體制還不符合“市場在資源配置中發揮決定性作用”的要求，改革還需要攻堅克難。

5.如何使“鄉愁”成為城鄉居民的共享成果

筆者將時下“鄉愁”這一重要準政策用語，看作是一種在特殊居住形態下形成的環境友好和社會友好心態。

對“鄉愁”的認識需要有歷史關照。在傳統農業社會的村落裏，人際關係如同小説《白鹿原》的刻畫，並不具有現代性。人們沒有隱私，也就極大犧牲了自由。當人們的全部生存手段均依賴村莊資源時，村莊領袖對村民的控制力就很強大。當村莊社會與宗法關係緊密結合時，這種控制會更強大。現代村莊改變了這種關係，“鄉愁”才更有現代性。據筆者調查，近年農村社會的道德風尚確有顯著改善，此變化主要是由於農民收入增長和農村社會開放程度的增加。

這裏提出的問題是，城市能不能承載具有現代性的“鄉愁”？目前我國不具備這種條件，這與我國城市居民的居住形態有關。我國城市居民區的樓房越蓋越高，但一座樓房的居民一般不構成一個“社會”。鄰里間的空間過小，反倒不能建立友好的鄰里關係。這種情形已經有心理學研究給出瞭解釋，這裏不做介紹。筆者要討論的是城市居民在這種居住形態之下不能生出“鄉愁”，但他們對“鄉愁”有自己的需求，怎麼辦？難道讓城市居民花錢“購買”農村才有的“鄉愁”？能不能使“鄉愁”成為城鄉居民共享的文明成果，目前我們沒有答案。

此外，我國農村的居住形態也開始向城市看齊，正在向集合住宅方向發展。按這個趨勢走下去，農村也會沒有了“鄉愁”。

6.通過城鄉協調發展和土地制度改革克服難題

本文提出上述問題，同時也隱含了對解決問題途徑的看法。限於本文篇幅，這裏扼要指出解決問題的路徑，作為本文的結論：

一是防止中國農業“日本化”，要着力推進城市化，加快農村人口向城市經濟部門轉移，為農業規模經營創造條件。支農財政要瞄準大宗農產品生產，對所謂多功能農業不再或減少補貼，將其交給市場定生死。

二是保障專業農户增收，要繞過規模經營的“天花板”，依託農業農村產業鏈，讓農民就近在各類大型居民點兼業。為此，要推動大型跨行政區合作社發展，將各類鄉鎮駐地發育為小型城市，實現大中小城市均衡佈局。

三是避免農村公共服務效率降低，要改變觀念，依託小城市實現城鄉基本公共服務均等化，使小型專業農户居民點的農户在附近大型居民點獲得公共服務。

四是終止農村經濟問題“政治化”，要深化農村產權改革，將有期限的土地承包權轉化為長期穩定的承包權；將集體經濟組織轉變為產權份額可交易的真正的市場主體。為此，要以“起點公平”為原則，進行“最後一次”產權份額調整，建立與市場經濟相適應的農村產權制度。

五是使“鄉愁”成為城鄉居民共享的文明成果，要改革城鄉土地規劃管理制度，統籌城鄉建設用地資源，使城市居民需要的住房建設用地佔城市區域的比重大幅提高到45%以上，逐步使經濟型獨棟住房成為城市居民住房的主體形態。同時要擴大放活各類村莊建設用地的交易範圍，使之成為改善國民居住形態的重要資源。