上次德國總理想代表全歐洲説話，還是1942年……_風聞

歐洲議會選舉還有三週時間，之後歐盟“總理”——歐盟委員會主席容克將迎來自己的接班者。在近期的一次採訪中，他舉薦德國總理默克爾到歐盟任職，稱無法想象默克爾會“從政治舞台上消失”，她“完全勝任歐盟高層職位”。這貌似正常的舉薦，完全捅破了歐盟人事安排的潛規則。

出於歷史的原因，德國人50多年來回避歐委會主席等歐盟的最高職位，意圖避嫌；但如今歐盟決策圈又逐漸流傳一個非正式共識：德國總理不出面，歐盟沒法領導了。

在醖釀新一任歐委會主席人選的初期階段，默克爾的名字就多次出現在歐洲媒體上。還有一些領導人表示，默克爾不妨當歐盟外交和安全政策高級代表或成為歐洲理事會主席。不過她去年10月親口澄清，拒絕擔任歐盟高層職務，此後公開支持友黨德國基督教社會聯盟副主席曼弗雷德·韋伯參選歐委會主席，傳聞才逐漸平息。

容克表態以後，敏感的歐洲人又開始嘀咕了……

1

歐盟 “最高領導”是誰？

作為世界上最複雜的大洲，歐盟的組織結構一向令不熟悉的人困惑，大多數歐洲人也搞不清歐盟各種職位的職責。本文首先要梳理一下歐盟的主要機構。

作為當今世界一體化程度最高、最為成功的區域性國際組織，歐盟既有政府間性質又有超國家性質，其治理架構也體現了這兩點。

媒體上經常提到歐盟的“三駕馬車”，即歐洲理事會、歐盟委員會和歐洲議會三個主要機構。若把歐盟看成一個國家，這三個機構可以大致對應總統、總理、議會。

但歐盟議會是兩院制，歐洲議會只是下院，屬於超國家機構，也是歐盟唯一的直選議會機構，5年一屆。歐洲議會職權正在不斷擴大，主要體現在監督權和人事權上，但對議會最重要的立法權卻受限很多，沒有法律創制權，擁有的部分預算權也要和上院共享。

上院職權歸歐盟（部長）理事會，屬於政府間機構，是由各成員國部長組成，是歐盟主要的立法機關。比如討論農業政策就由各國農業部長組成，經濟政策就召集經濟部長開會。部長理事會主席國由各國輪值，一次6個月。

歐盟委員會（台灣翻譯成執委會），是歐盟行政機關，屬於超國家機構，也是唯一有權起草法令的機構。委員會共28名成員，每個國家出一名，任期5年。委員會主席被稱為“歐盟總理”，下設多名副主席，其中一位副主席是歐盟外交和安全政策高級代表，被稱為“歐盟外長”。

歐洲理事會由成員國首腦組成，是政府間機構，擁有實際的最高決策權，至少每四個月開一次會議，歐委會主席也是其成員。2009年起增設了歐洲理事會主席，被形象地稱為“歐盟總統”，任期兩年半，可連任一次。

其他重要的機構還有歐洲法院、歐元區集團和歐洲央行等。

如今的歐盟的高層格局是波蘭人當歐盟總統，盧森堡人當歐盟總理，意大利人當歐盟外長，這一格局將在年底前到期。

這裏還需要介紹一下歐盟的表決機制，主要是兩種：一種是全體一致，即任意一國都有“一票否決權”；一種是雙重多數表決制，也就是通過提案需要獲得超過55%的成員國支持且這些成員國人口總和至少佔歐盟總人口的65%。

近年，“全體一致”的應用場合在減少，主要限制在税收、外交和防務等主權領域；雙重多數表決制的使用正在擴大，甚至開始介入司法、內政等敏感領域，以提高決策效率。

舉個例子，在首腦峯會上，德國總理默克爾投票，計票時代表國家是一國一票，體現政府間性質；而計算人口時，德國的加權值是29票，英法意也一樣，最少的馬耳他總理則只有3票，體現了超國家性質。從席位分配上看，即便四大國（英法德意）達成一致也無法行使否決權，至少還需要拉攏一兩個小國。

加權票原則上各國人口基數分配，但德國是8000多萬的體量，比英法都要多1500萬人，加權票數卻和英法相同，這是當年德國在法國的強力要求下做出的讓步。

從機構設置來看，歐盟將主要決策和立法權力賦予了部長理事會和首腦理事會，他們集體行使成員國讓渡出來的主權權力，保證了歐盟的權力依然要通過各國行使。而超國家機構歐盟委員會擁有立法創議和二次立法的權力，對各國施加較大的影響並參與立法。

部長理事會是輪值擔任，所以首腦理事會和歐盟委員會的主席就是歐盟的最高領導職務。從國際參與上看，歐洲理事會主席和歐委會主席“成雙成對”代表歐盟，比如G7峯會、G20峯會、亞歐首腦會議、中歐領導人會晤等等。

半個世紀以來，歐洲最大的經濟體德國並沒有任何人進入過歐盟機構的頂層。只在歐盟前身——歐洲經濟共同體時代，德國人哈爾施泰因擔任過委員會的首任主席（1958-1967年）。但當時的歐共體只有六個國家，不及如今的四分之一。之後，德國人只當過歐洲議會（及其前身）的議長。

2

默克爾希望歐盟怎麼改？

雖然沒有歐盟機構領導人的名分，也不知道默克爾會不會創造歷史，但要問歐盟實際的領導者是誰，歐洲人首先想到的多半還是默克爾。

自2005年擔任德國總理以來，默克爾在歐盟層面接連應對歐洲債務危機、難民危機、英國脱歐等大事。雖然譭譽參半，但她好歹維持住了局面，給歐盟帶來穩定，可以説近年來的歐盟政策基本是默克爾以及德國塑造的。

默克爾敢操盤，底氣是德國的經濟增長。尤其是歐債危機後，作為歐元最大受益者的德國話語權越來越大，讓默克爾能夠在救助希臘等重大問題上下決斷。

在政治人物快速輪換的歐洲，默克爾是政壇的常青樹。本來歐盟的驅動力是德法軸心，德國扮演的是嚴厲的管理角色，法國則是善於溝通的調節角色，但之前連續幾任法國總統都不太給力，也讓德國的角色越發緊要。

2015年以來的難民危機打擊了默克爾聲望，也加劇了歐盟內部分歧。如今，歐盟面臨多重挑戰：移民政策無法達成共識；南北歐、東西歐之間分歧越來越多；英國今年將正式脱歐；歐盟改革進程沒有進展；特朗普對歐美關係的衝擊和疑歐派的崛起……

在這個大背景下，默克爾近年來也在默默改變在歐盟事務上的觀點，不斷表達對歐盟改革的構想。

早些年，在歐盟機制建設上，默克爾與其所在的基民盟傳統立場距離較大。基民盟主張一個聯邦制的歐盟，以歐盟委員會為中心，擔負起真正的歐洲政府的角色。默克爾則主張權力中心應為歐洲理事會，各國政府及其首腦擁有最後的發言權。

2017年12月，默克爾發表了作為基民盟主席的最後一次演講，提到“我們歐盟的未來：共同的貨幣，歐洲共同的防務、安全政策以及英國脱歐，這將標誌着歐洲的一個重大轉折點。”

2018年6月，默克爾接受《星期日法蘭克福匯報》書面採訪時，詳細闡述了改革和鞏固歐盟架構的方案，包括機構改革、歐元區改革、建立歐洲防務以及難民庇護等具體政策設想。這也算是在沉默9個月後隔空回應法國總統馬克龍——老馬也對歐盟提出了雄心勃勃的改革方案。

總體而言，默克爾希望：

“在未來的5到10年，歐洲能夠在國際舞台用一個聲音説話，在經濟上強大，共同加強多邊主義”。

1）用一個聲音説話

去年中國社交媒體上曾傳過一條“默克爾要求法國交出安理會席位”的假新聞，就來自上面提到的採訪。

默克爾的原話是，希望設立一個擁有輪換席位的歐洲安全理事會，由10名成員組成，以便針對問題儘快做出決策，更快採取行動。同時在對外方面，和歐委會以及有否決權的法國合作，做到在聯合國“用一個聲音説話”。

默克爾還主張縮小歐盟委員會的規模，大國應該主動輪流放棄一個名額。這和馬克龍的立場幾乎一致，法國也建議減少一半歐盟委員會成員人數。

這兩個建議其實是一回事，縮小規模意味着歐委會不再一國一席，有利於體現超國家性質，也有利於提高決策效率，把國防與安全事務分離出來成立單獨的理事會也是同樣的道理。與此相配合，默克爾還建議未來在歐洲議會的選舉中採取跨國候選名單，更方便各國選民脱離單純的國家立場投票。

而“用一個聲音説話”是歐盟長久以來的發展目標。英國脱歐後，安理會的歐盟成員只剩下法國，在德國幾乎不可能入常的情況下，這對法國是一大利好。

在建設歐洲共同防務問題上，默克爾支持馬克龍提出的軍事方案——建立一支“歐洲干預部隊”，並認為有必要構建歐洲“共同的戰略文化”。因為眾所周知的歷史原因，德國在防務領域態度謹慎，默克爾能夠提出這樣的方案，既是觸犯歷史忌諱，也是被法國媒體視為積極的政治信號。

2）歐元區改革

歐債危機後，由於德國堅持緊縮貨幣政策，希臘、塞浦路斯、葡萄牙等南歐國家對德國怨念深重，認為德國利用歐元區增強自身了實力。默克爾未能控制德國貿易順差對歐盟造成的威脅，所以馬克龍勸德國不要過於追求順差。

默克爾的建議還包括進一步支持歐元區財政吃緊的國家，並創建歐元區聯合預算。在默克爾發聲之前，意大利剛成立民粹主義政府，資本市場一度遭受重挫。

她支持將擁有5000億歐元放貸額度的“歐洲穩定機制”(ESM)轉變為“歐洲貨幣基金”，評估成員國的債務狀況，在有條件的情況下為面臨經濟困難的國家提供5年的短期貸款，可以説是歐盟版IMF。儘管默克爾重申反對建立“債務聯盟”，但她的立場和法國相距甚遠。

默克爾也支持設立歐洲共同投資基金，以增強歐元區的科技實力，但希望年度預算規模不超過500億歐元，這遠低於馬克龍此前提出的數千億歐元的設想。

馬克龍之前的主張，是貨幣聯盟擁有自己的共同財政預算，強化歐元，促進共同投資，抵禦經濟危機。他建議通過徵收某種“公司所得税”的形式來籌資。歐委會主席容克也曾在2015年歐元20週年的時候，和歐盟理事會、歐洲議會、歐洲央行、歐元集團聯合發佈報告，提出設立歸歐委會管理的歐盟財政部門，從統一貨幣政策發展到統一財政政策。

作為德國總理，談統一歐洲必須謹慎，默克爾的主張還是離馬克龍和容克的雄心都太遠，僅僅是邁進了一小步。但如果其他國家推進此事，相信默克爾不會過度抵制。

默克爾提倡經濟上也要“用一個聲音説話”，主要目的是讓歐盟作為整體參加博弈，增加對中美的議價能力。上個月來華參加一帶一路峯會的德國聯邦經濟部長阿爾特邁爾就披露，歐盟內幾個大國想通過集體形式和中國簽署“一帶一路”合作備忘錄，而不是以雙邊形式（歐盟各國分別與中國簽署）與中方展開合作。

3）難民問題

這次，默克爾在難民問題上的立場有所“進展”，準備和法國採取共同行動。默克爾支持在歐盟邊境加強管制，建立“歐盟外部邊界管理機構”，這是一個能在全歐洲執法的邊防警察組織。

她呼籲在歐盟的外部邊界建立共同的難民受理設施，制定共同的難民庇護標準，支持設立歐洲移民機構來評估庇護申請——和法國的態度相似。

默克爾承認了此前推動的難民強制攤派政策已經失敗，進而支持建立一種“靈活機制”來分擔責任，讓所有成員國都為應對難民危機作出相應的貢獻，允許那些拒絕接納難民的國家通過在其他領域作出貢獻來彌補。

在默克爾看來，此前意大利政壇之所以出現動盪，關鍵原因之一就是由於歐盟目前的庇護程序存在缺陷。

小結：

默克爾在歐盟內外壓力之下表態，使用的仍然是典型的“默克爾方式”，即：雖然向前邁步，但步子很小。

她認為，當前的主要目標是維護歐盟團結，在“疑歐”情緒和民粹主義再度抬頭的背景下，向前的步子邁得太大可能適得其反——目前看，歐洲的時間站在德國一邊。

默克爾的設想雖然不算激進，但通過把現在無所不管的歐盟委員會一分為二，讓縮小的歐委會更加專注於內務司法等領域，處理安全問題的部分剝離成單獨機構，再加上歐委會和歐洲貨幣基金為支柱的貨幣聯盟，顯然更有利於歐洲理事會作為集體總統發揮主導作用，也對發揮德國的影響更加有利。

英國《金融時報》曾在社論中説“13年以來，德國總理默克爾一直同弱勢或不可靠的法國總統打交道。現在法國已經找到了一位雄心勃勃且具有現代化意識的領導者，希望德國的癱瘓是短暫的。”

目前看來，第一句沒啥問題，第二句誰更能續下去還是值得觀察的問題。

3

就算默克爾自己不來，德國人已無處不在

還是要重申一個背景——《1965年布魯塞爾條約》締約歐洲共同體成立以來，德國人就再也沒有擔任過歐洲共同體或歐委會主席的職務，也沒有出任過歐洲央行的行長。

但是，在其他歐盟高級別人員任命方面，德法之間博弈激烈。當下，德國人雖然不佔據歐盟最顯眼的職位，但關鍵的功能性職位卻抓了不少，比如歐盟委員會秘書長是德國人，歐洲議會秘書長是德國人，歐盟對外事務部秘書長是德國人，歐洲議會最大黨團歐洲人民黨（EPP）主席是德國人韋伯，也就是下任歐委會主席候選人。歐洲人民黨由德國、法國、愛爾蘭、意大利等多個國家的保守派政黨組成，是歐洲政壇影響力最大的中右政黨聯盟。

歐洲議會選舉將於5月23日舉行，之後歐盟委員會也將隨之迎來換屆。目前來看，默克爾並不強求自己上台，但很希望下一任歐委會主席由德國人來出任，為此她願意犧牲歐洲央行行長一職。

歐洲議會和歐盟委員會的任期都是5年，歐洲央行行長任期是7年，今年也趕上了換屆。此前，德國聯邦銀行行長魏德曼一直是歐洲央行行長的熱門人選。而本次參選歐委會主席的韋伯正是2011年默克爾推出的歐洲央行行長候選人。這也能看出德國一直試圖主導歐盟貨幣政策的傾向。魏德曼是緊縮政策的支持者，與當前歐洲央行的擴張性政策反差鮮明。

法國也瞄上了歐洲央行行長的職位，因為在現行歐委會主席候選人推選制度下，法國總統馬克龍所在的政黨對下任歐委會主席人選沒有任何發言權，只能退而求其次。在下任行長的競爭中，法國支持的法國央行行長加爾豪和歐洲央行執行董事會成員、法國經濟學家科雷的呼聲都很高。

德國人韋伯帶領的歐洲人民黨極有可能在5月的歐洲議會選舉中成為最強大的政黨。如果德國人當了歐委會主席，那麼歐洲央行行長也由德國人擔任顯然不合適。而如果疑歐派的民粹主義政黨勝出在歐洲議會阻止了韋伯擔任歐委會主席，那麼法國人可能拿到這個職務，同樣再讓法國人當歐洲央行行長也不合適，這會迫使德國人魏德曼出任歐洲央行行長。

所以，從當下的局面看來，歐盟總理和歐洲央行行長的人選，德國無論如何都已經預定了一個。

但是，無論是韋伯當歐委會主席還是魏德曼當歐洲央行行長，都無法繞過他們對於緊縮政策的看法以及南歐國家對這一問題的反感。意大利目前跟歐委會之間就赤字問題等矛盾很大，如換上來自有緊縮傳統的德國籍主席，未來南歐跟歐委會之間的關係恐怕更緊張。

之前在圍繞歐元區公共財政的南北歐分歧中，默克爾對於緩和德國強硬派立場發揮了重要作用。去年，她還幫助彌合了東西歐對於歐盟補貼和民權的爭議，一定程度上得益於她在東德生活過的經歷。默克爾的角色還真是無法替代。

當然默克爾今年不大可能參選歐委會主席或歐洲理事會主席，但是結束德國總理任期後呢？我們可以看一下，默克爾的總理任期到2021年底結束，下一任歐洲理事會主席的任期到2022年上半年結束，可以説剛剛好。默克爾是1954年人，和很多大國領導人差不多，仍屬年富力強的當打之年，她和德國的前途在後頭呢。

（作者：豆農）