唯一能修復美國基礎設施的人仍然壓力山大_風聞

本文首發於微信公眾號“海國圖智研究院”

關鍵詞：基建方案 聯邦與地方 兩黨博弈

摘要：長期以來，重建美國基礎設施一直被視為共和黨和民主黨之間潛在合作的領域，但目前特朗普與民主黨的初步共識並不能保證基建方案的順利實施。問題在於：税改和軍費開支擠佔了基建開支的空間；州政府面臨財政壓力及動力有限；以及兩黨在資金籌措方式、環保等議題上仍然存在重大分歧。

“唯一能修復我們國家基礎設施的就是我**——道路、橋樑、機場**”，視曾經帶來美國基建黃金時代的艾森·豪威爾為最喜歡美國總統之一的特朗普早在2015年便在推特中發表了自己的雄心壯志。在2016年總統競選期間，以“美國優先”為口號，主打重振美國經濟牌的特朗普則將重建美國基礎設施作為包含税務改革、精簡法規、重談貿易協定在內的四大經濟政策之一。

特朗普對基建的重視除了他對艾森·豪威爾的個人崇拜外，還建立在幾重考量之上。**一是長期以來，美國基礎設施總體狀況欠佳，**美國土木工程協會給2017年狀況為D+評級，即中等以下，狀況差，有風險。二是基建改善所來的社會效益，基建政策能夠提供大批中產崗位，有助於提振薪資增速；同時，基建投資也是固定資產投資的重要組成部分，還會直接帶動建築業、裝備製造業以及建材行業（鋼鐵、水泥、有色）的需求，從而拉動美國經濟增長。第三，發展基建是“美國優先”在全球層面的顯示，減少用於國外的資金來實現國內需求是其一貫執政思路，倘若能在任期內對基建做出實質改變，必然將為其2020年謀求連任積累政績。

特朗普的基建計劃時間表

在上任2個月後，由於2017年國會議程已被如廢除奧巴馬平價醫保、減税、移民法案等其他優先事項排滿，特朗普將基建計劃推遲至2018年。隨着其競選承諾一一兑現，特朗普自然將目光投向了基建方案。2018年10月，特朗普提出了野心勃勃的1.5萬億美元基礎設施建設計劃，但由於中期選舉，基建計劃再次被擱置。中期選舉後，特朗普明確提出希望兩黨在基建計劃上達成合作。共和黨領袖麥康道爾和民主黨領袖佩洛西均表示中期選舉之後基建計劃及其帶來的就業是今後工作的重點。故而在2019年4月30日，民主黨國會領導人和一羣高級別官員在與特朗普總統會晤後宣佈，就可能的全國基礎設施建設計劃達成2萬億元的預算協議。

事實上，由於兩黨長期以來都將基礎設施投資作為優先事項，因此重建美國基礎設施一直被視為民主黨與總統之間潛在合作的領域。鑑於即將到來的2020年大選，兩黨都希望能促成協議得到通過以便給自己“錦上添花”，故而雙方此次的共識並不令人驚訝。然而，雙方就金額達成的共識並不意味着所以的障礙已經掃除，特朗普仍然面臨着多重壓力。

首先是資金的問題。一方面，**税改和軍費開支擠佔了基建資金的空間。**2017年底，特朗普政府通過了《減税及就業法案》，承諾10年減税約5.8萬億美元。2019年3月，特朗普公佈的4.7萬億預算方案中，明年的非國防開支總額比目前的聯邦開支上限低5%，減少近300億美元，軍費開支增加5%，從2019財年的7160億美元增加到7500億美元。在此背景下，面對税改帶來的政府赤字壓力、共和黨政府和國會關於增加軍費的“共識”以及美軍工複合體強大的遊説力量，面臨着赤字窘境的特朗普該從哪裏“割肉”，進而為基建項目撥款？

同樣，**對於州政府而言，增加基建項目的動力有限。**從2002年—2014年，美國每年基礎設施的聯邦預算從350億美元降至不足250億美元，而2019年財年降至210億美元。2017 年基建公共支出佔GDP 比重僅有2.28%，聯邦政府基建開支佔聯邦政府支出的比重為2.5%，均創1956 年以來最低。按照特朗普目前的計劃，一項符合政府規劃的基建項目最多能夠獲得來自聯邦政府20%的資金支持，州和市政府必須承擔剩餘的80%。在聯邦政府大幅度削減居民福利的情況下，各地的財政都感受到更大壓力。南希·佩洛西曾指出，特朗普的計劃無異於把投資基建的“負擔轉移給城市和各州”。州政府是否會積極響應特朗普的基建計劃，仍然存在較大疑問。

即便州和地方極力支持，**他們籌措資金的方式可能會引起新一輪關於燃油税的爭論。**眾議院交通與基建委員會的主席舒斯特(Bill

Shuster)也曾要求國會共和黨同僚認真考慮通過提高燃油税的辦法，來向聯邦公路信託基金挹注資金，使之能夠在2021年後繼續保持正現金流，為道路、橋樑和交通樞紐設施的改建提供資金援助。以加州為代表的州希望通過提高燃油税來為基建籌措資金，這引起了當地選民的反對。同時，受此衝擊最大的能源業和汽車業也正在發起遊説，反對進一步提高燃油税。換言之，如果實施基建方案將帶來燃油税的上調，特朗普還要面臨着如何安撫選民和利益集團的壓力。

兩黨雖然就基建數額達成了共識，但**雙方之間仍然就基建方案有激烈的政治博弈****。首先是資金的來源上。**在由“國會進步派黨團小組”（Congressional Progressive Caucus）、偏保守的民主黨議員組成的黨團“藍狗聯盟”和新當選民主黨人共同推出的基礎設施計劃路線圖中，要求聯邦政府對基礎設施進行大量投資，並表示大部分資金應來自政府而非私人實體。這與特朗普此前提出的計劃相悖，他的提案建議利用2000億美元聯邦資金作為激勵措施，吸引總計1萬億美元的私營部門投資作為基礎設施支出。

進一步而言，民主黨認為應由聯邦政府為主要出資者，而不應主要靠私營部門和地方政府提供基建資金，要通過減少免税措施等方式來籌集資金；主張建立基礎設施銀行；反對放鬆環境監管、降低工資保護、削弱工會作用的舉措；反對特朗普以削減福利開支來增加聯邦基建撥款。相反，特朗普基建方案的核心在於動員地方和私有投資者的意願，讓他們有可見的盈利前景和預期回報，心甘情願將錢投入項目。同時，共和黨內也並非一致支持特朗普的基建計劃。歷來強調財政預算平衡的共和黨傳統“財政鷹派”認為，增加支出、投資基建的前提是遵守財政紀律，而且基建投資的主體應為地方政府，反對加強聯邦政府在重建基礎設施中的作用。

此外，**基建還涉及兩黨對環保的不同態度。**特朗普基建方案的核心一是為新基建項目注入資金，加速現有基礎設施的修繕速度；二是簡化工程審批流程，縮短等待時間。後者意味着效率高於環保。2017年8月，特朗普頒佈行政令，要求聯邦機構縮短基礎設施項目環境影響的評估時間，以加快基礎設施建設速度。民主黨人對此表示擔憂，認為簡化建築許可程序將導致環境保護受到忽視。美國自然資源保護協會工作人員謝莉·波蒂查認為特朗普的計劃是“災難”，根本沒有涉及“可以把美國帶入21世紀”的新項目，更糟糕的是計劃還縮減了基建項目的環保審核環節。特朗普的幕僚長穆瓦尼(Mick

Mulvaney) 也表示，兩黨不太可能達成協議，因為民主黨人不會支持放寬環境管制，白宮則是希望加速建設。他還在比佛利山的梅肯研究院全球大會上表示：“我認為美國-墨西哥-加拿大協議(USMCA) 通過的機率比基礎建設法案大。”

作者：易可欣，海國圖智研究院助理研究員，研究院中英文出版物《美國政治追蹤》、《中國與世界（China and the World）》責任編輯。

參考文獻：

1.胡少聰，《特朗普基建計劃的現實與前景》，《和平與發展》，2018年第6期；

2. 張岸元，《即將到來的特朗普大基建》，首席經濟學家論壇，2018年12月5日；

3. Brian Naylor. Trump And Democrats Agree On $2 Trillion For Infrastructure, But Not On How To Pay. NPR. 2019.4.30

https://www.npr.org/2019/04/30/718677236/trump-and-democrats-agree-on-2-trillion-for-infrastructure-but-not-on-how-to-pay?from=timeline&isappinstalled=0