美國“華為”禁令背後的施壓戰略_風聞

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民智觀點

近期，隨着中美在貿易領域的鬥爭及在科技領域的摩擦日益升温，中美關係的發展態勢日益嚴峻。

值得注意的是，特朗普政府的對華貿易政策主要聚焦於解決中國產業政策所造成的“不公平”競爭態勢。換言之，中美貿易爭議與其説源於貿易逆差，不如説是源於高科技競爭。

在此背景下，特朗普政府的對華科技施壓戰略已逐漸成型，其將對中國的和平發展進程以及中美關係的發展前景產生深遠影響。

未來一段時期，中國需統籌考慮及運用影響美國對華科技戰略的多重因素，妥善應對這一嚴峻挑戰。

美國對華科技施壓戰略:

發展態勢、戰略邏輯與影響因素

文 | 孫海泳

來源 | 《現代國際關係》 2019年第1期

（本文略有刪減）

一、美國對華科技施壓戰略的發展態勢

自特朗普政府執政以來，其將中國作為競爭對手並依此制定和實施對華政策的戰略思路一以貫之。

自2017年底以來，美國政府出台新版《國家安全戰略》報告，對華實施一系列貿易制裁措施。儘管這些文件和措施的側重點存在差異，但均在不同程度上宣示了美方對中國科技政策導向及科技實力發展的警惕以及強硬的反制立場。

諸多事態的發展顯示，美國意欲通過對華實施科技施壓戰略，通過貿易制裁、投資管控、出口控制、科技人員交流限制等手段，迫使中國放棄國家主導的高科技產業政策及針對外企的技術轉讓等政策。

首先，在對華貿易制裁方面，美國的主要目的之一是迫使中國放棄以《中國製造2025》為核心的科技產業政策和以所謂的“強制性技術轉讓”為核心的技術引進政策。

2017年8月14日，特朗普總統指示美國貿易代表(USTR)對華髮起調查。特朗普宣稱，美國是研發密集型、高科技產品的世界領導者，中國的相關法律、政策和措施可能會鼓勵或要求將美國的技術和知識產權轉讓給中企並可能對美國的經濟利益造成負面影響。

2018年3月22日，美國貿易代表辦公室公佈了依據《1974年貿易法》第301條款對華調查結果，重點抨擊以下問題：中國官方主導的產業政策；針對在華外企的所謂“強制性”技術轉讓政策；在中國官方支持下，中企系統性地通過收購美國資產以獲得技術與知識產權；中國通過網絡入侵獲得美國知識產權與商業機密等。

據此，美方決定於2018年7月6日起對價值500億美元的中國輸美商品加徵25%的關税，但由於中方並未屈從於美方壓力，美方於9月17日宣佈，“作為美國對中國竊取美國知識產權和強制轉讓美國技術的持續回應的一部分”，對價值約2000億美元的中國商品於9月24日起加徵10%關税，並從2019年1月1日起加徵25%關税。至此，40%以上的中國輸美貨物已被列入加税清單。

其次，美國政府以強化國家安全為導向，改革美國外國投資委員會(CFIUS)審查程序。審查程序變化的驅動力是擔心外國，特別是中國利用對外投資獲取對國家安全至關重要的資產、技術和信息，從而獲得戰略優勢。

2018年7月23日，美國國會兩院就2018年《外國投資風險評估現代化法案》(FIR-RMA)達成共識，並將其納入2019年《國防授權法案》(NDAA)。

NDAA於7月26日在兩院獲得通過並於8月13日由總統簽署成法。FIRRMA擴大了CFIUS的管轄範圍，以解決外國利用處於CFIUS監管範圍之外的投資方式而引發的所謂國家安全問題。在該法案頒佈前，CFIUS的權限與總統阻止或解除交易的權力，僅限於可能導致外資直接或間接控制任何美國企業的收購、投資以及合資項目。

《國防授權法案》增加了受CFIUS管轄的四種交易範圍：

一是外國投資者通過購買、租賃或特許等方式獲得位於敏感性的政府設施附近的房地產；

二是使外國人能獲得美國企業的重要的非公開技術信息、董事會成員資格或其他決策權(股份表決權除外)的“其他投資”；

三是因外國投資者權利變化導致外國對美國企業的控制或對某些美國企業的“其他投資”；

四是旨在規避CFIUS管轄權的其他交易、轉讓、協議或安排。

此外，該法案首次實施強制性申報，規定那些導致外國政府直接或間接取得美國敏感企業重大權益的交易，各方須提前向CFIUS提交書面聲明。由此可見，該法案為防範中國通過各種投資方式獲取美國的先進技術與信息構建了更加嚴密的防控體系。

雖然FIRRMA的最終版本並未將中國列為特別關注的國家，但該法案在SEC.1719.(b)(2)(H)部分專門提及《中國製造2025》。而且法案的主要提出者——共和黨黨鞭、德克薩斯州聯邦參議員約翰·科爾尼恩(JohnCornyn)在介紹法案時，曾公開強調“中國等潛在對手利用CFIUS審查程序的漏洞，通過收購或投資美國公司，削弱美國的軍事技術優勢”。

在該法案的立法聽證過程中，中國也是受關注的焦點之一。美國戰略界認為，中企多年來一直在收購其高科技領域的美國競爭對手，而美國企業卻被禁止在華進行同等規模的收購，對於中國這個美國唯一的潛在競爭對手，白宮正明智地尋求讓其面臨類似的投資障礙。

實際上，自2018年初以來，中國對美投資已出現大幅下滑，可以預見的是，FIRRMA各條款全面生效後，將會導致中國對美投資的某些領域，特別是高科技產業的投資交易受到更為嚴格的審查。

再次，美國政府正在更新和加強出口管制體系。美方已將出口管制作為壓制中國科技發展以及在其他領域反制中國的重要手段。

一方面，作為2019年《國防授權法案》的附件，2018年《出口控制法案》調整了軍民兩用物品的出口管制措施，包括旨在限制外國接觸美國敏感技術的條款等。該法案是自1979年《出口管理法》於2001年失效後，美國重新制定出口管制法案的重要嘗試。

2018年2月15日，該法案的主要提出者、眾議院外交事務委員會主席、共和黨籍加州聯邦眾議員艾德·羅伊斯(Ed Royce)在介紹法案時聲稱，由於中國越來越多地迫使在華美國公司轉讓敏感技術，從而損害美國安全和經濟利益，該法案將使美國的監管控制系統現代化，使敏感技術不落入那些將利用美國技術對付美國的國家手中。

另一方面，美國政府已逐漸加強對中資高科技企業與科研機構的技術管控。

在中興通訊因合規問題遭受美國政府嚴厲處罰之後，雖然2019財年《國防授權法案》並未具體限制美國企業向中興通訊和華為銷售零部件，但該法案禁止聯邦政府及其承包商購買或使用這兩家中企出售的技術。

2018年8月1日，美國商務部工業和安全局(BIS)宣佈44家中企影響其國家安全和外交利益，因此將這些公司列入《出口管理條例》(EAR)的“實體名單”(至此已有約90家中國實體進入該名單)，這意味着向這些實體出口、再出口和轉讓美國原產的貨物、軟件和技術將面臨額外的許可證等限制措施。

9月20日，美國國務院和財政部公佈了針對中國中央軍委裝備發展部及其負責人的制裁措施，主要包括美國將拒絕向制裁對象提供出口許可證並禁止其通過美國金融系統進行交易等，這是美國首次使用這一權力懲罰俄羅斯的武器買家。

總之，在美國出口管制體系及針對中國的執法力度日益強化的背景下下，中國企業與機構在引進先進技術、拓展美國市場方面的空間受到擠壓，而面臨的合規壓力或制裁風險卻日益上升。

最後，在人員交流領域，美方認為中國能夠實現軍事現代化和經濟發展，部分原因在於中國可利用美國的包括一流大學在內的創新體系。

因此美國政府有針對性地加強對華人科技人員流動的監控與限制。2017年底，美國政府已強調將評估簽證程序，以減少非傳統型情報收集者的經濟間諜行為，考慮限制特定國家的留學生入境，以確保美國的知識產權不被轉移到競爭者手中。

此後，美國政府逐漸收緊對特定專業的中國赴美留學和訪學人員的簽證審批，並縮減旅美華人學者進入重點實驗室的工作機會。

自2018年6月11日起，為防止所謂的“知識產權被盜”，根據美國國務院的簽證新規，如果中國研究生所學專業為機器人、航空等高科技專業，美國領事官員可能會將簽證期限定為一年，而非此前的標準期限五年。

在一年簽證到期後，中國研究生需離美重新申請簽證。同時，美方認為中國通過海外人才招聘計劃，吸引中國海外人才和外國專家將其知識和經驗帶回中國，這種行為以美國利益為代價。

在此背景下，近期美國政府強化了對旅美華人學者特別是海外人才招聘計劃所涉及的科研人員的監控。8月初，美國聯邦調查局(FBI)官員就來自外國對手的安全威脅向得克薩斯州學術和醫療機構的領導人發出警告，這是FBI在全美推廣的新舉措的第一步，該機構希望加強公私合作關係，“以減輕外國對手從美國機構竊取利益的企圖”。

二、美國對華科技施壓的戰略邏輯

近現代的歷史發展證明，在科技領域居於領先地位並將先進科技廣泛應用於國內經濟、國防及社會管理領域的國家，在大國競爭中會擁有顯著優勢。

特別是在當前新科技革命即將重塑全球產業格局並推動軍事變革的形勢下，科技因素在大國競爭中的地位日益上升。在此背景下，科技領域也成為中美競爭的一個突出領域。

目前，美國政府憑藉其在科技綜合實力方面的優勢地位，對華實施科技施壓戰略，其戰略邏輯主要是通過壓制中國高科技發展，維護美國的科技領先與全球主導地位；利用美方的規則優勢，增強對華制裁的合理性；併力圖通過壓制中國科技發展，從而在中美貿易投資關係中獲得最大化的相對收益。

首先，從戰略層面看，基於對中國內政外交政策取向的判斷，特朗普政府將中國作為最突出的戰略競爭對手，並意欲通過壓制中國高科技產業的發展進程，以延緩乃至瓦解中國對美國全球領導地位的挑戰。

自2017年以來，基於對中國發展方向與中美關係發展走向的判斷，以及科技因素在中國崛起中的重要作用，特朗普政府企圖通過壓制中國科技實力的系統性提升，從而阻滯中國的崛起。

美國無法接受一個在政治制度及意識形態方面的“異質”大國以及與美國存在日益增加的戰略競爭的大國崛起。

美國戰略界認為，中國正運用技術和信息手段來與美國鬥爭，並意圖塑造與美國價值觀和利益對立的世界局勢；數十年來，美國對華政策基於一種信念，即支持中國崛起並使之融入後冷戰時代的國際秩序可能會推動中國的自由化進程，但事與願違；美國原期望中國崛起後，美國能在外交、自由貿易方面獲得更多機會，但這一狀況不僅沒有出現，而且更為嚴重的是，中國不僅尋求經濟增長，而且尋求全球技術領導地位。

因此，在華盛頓以及其他一些發達國家的首都出現了日益擴大的共識，即認為美國之前的對華政策是失敗的，調整對華政策已迫在眉睫。

在此背景下，在更為宏大的歷史與戰略層面，美國戰略界認為，對美國而言，日本是經濟挑戰，而非安全挑戰；蘇聯是安全挑戰，而非經濟挑戰；而中國在上述兩個方面都對美國形成挑戰，戰後美國從未面臨過此類多重挑戰。

由此，美國試圖通過對中國產業與科技政策的重點施壓，限制中國的發展潛能，以維護美國在全球科技、經濟以及政治等領域的全球主導地位。

其次，從規則層面看，特朗普政府在發起對華貿易制裁及重點壓制中國科技產業發展的過程中，均將美國置於規則與道義的制高點，通過將中國在產業政策及相關措施貼上“不公平”、“政府主導”、“強制性”、“非法”、“竊取”等標籤，強調其對美國安全、經濟、外交利益的負面影響，甚至在特朗普政府與2018年9月20日發佈的其執政後的首份《國家網絡戰略》(NCS)中，美方亦大肆指責“中國實施網絡經濟間諜活動並竊取價值數萬億美元的知識產權”。

同時，美方還竭力渲染中國的政策措施對全球創新體系的負面影響，在相關文件中援引其他發達國家企業在華遭遇與美國企業相似的不利境況的案例，以在規則層面增強其對華制裁的合理性並獲得更多發達國家的同情和支持。

美方對中國產業政策的抨擊主要集中於“政府主導”與所謂的“強制性”技術轉讓和知識產權“竊取”問題。美方認為，中國的技術轉讓政策剝奪了美國公司的知識產權和技術的價值，使其不僅會損失關鍵的具有競爭力的資產，而且可能會失去在全球市場上的技術競爭優勢；如果美國公司不滿足中國的要求，將會被排除在一個重要的、不斷擴大的市場之外。

僅就技術轉讓問題而言，實際上不僅中國從未制定、實施過支持“強制性”技術轉讓的政策，而且特朗普政府對“公平”的要求以及對中國的指責實則隱藏着極不公平的動機。

在缺乏相關國內製度支持的條件下，中國本土企業在短期內根本無法與那些往往處於技術壟斷地位甚至富可敵國的西方跨國公司進行“公平”的協商。

特朗普政府的所謂“公平”是建立在充分發揮美國跨國公司優勢以及充分拓展美國一己之利的基礎上，對發展中國家而言，這一前提條件本身就不公平。如果按照美方的所謂“公平”、“合理”標準，中國有可能長期被鎖定於全球產業鏈的低端。

芝加哥大學當代中國研究學者傑克·維爾納(Jake Werner)認為，在當前的全球化條件下，實現發展的唯一方式就是國家干預市場經濟，實現發展突破的主要國家正是那些一直操縱全球經濟規則的國家。

中國通過國家投資發展戰略性產業和專門技術，併為本土企業獲得技術轉讓提供政策支持，由於中國市場巨大且快速擴大，使外企更願與中國政府通過談判達成對華投資條款，而非像在拉美投資製造業和在非洲投資礦業那樣迫使東道國接受其投資條款；中國獲得西方國家的先進技術，是由於相對於其他也希望突破西方高科技壟斷的發展中國家而言，中國要強大得多。

總之，美國政府對中國的“強迫技術轉讓”的指責無論從法理上還是在事實上都不能成立，“市場換技術”不一定是成功的政策，但也並不違反WTO規則。不容忽視的是，中國一直致力於與美方簽訂雙邊投資協定，並在奧巴馬政府時期基本完成協定文本，但由於特朗普政府並未將這一議題作為對華關係的優先議程，由此未能完善對中美投資關係的規則保障。

儘管如此，中國仍需認真審視、改進相關產業政策，改善營商環境，以此逐漸減少、消弭與美國等發達國家在這一領域的重大分歧。

再次，在經濟利益上，特朗普政府秉持零和思維，基於對中國產業規劃及高科技產業的發展前景的判斷，不僅認為中國的科技進步會大幅縮減美國對華貿易收益，而且會動搖其在全球科技乃至經濟領域的主導地位。

近年來，知識產權密集型產業在美國經濟中的地位日益上升。從2010年至2014年，知識產權密集型產業的增加值總量增長約30%，其佔美國GDP的比重從34.8%升至38.2%；2014年，知識產權密集型產業直接和間接支持了全部就業崗位的30%；1990年，私營知識產權密集型行業的平均週薪比非知識產權密集型行業高22%，到2014年已經高出46%，而專利和版權密集型行業比非知識產權密集型行業的平均週薪則分別高出74%和90%。

因此，美國就業狀況與收入水平乃至美國經濟的發展前景，在很大程度上取決於以高科技產業為核心的知識產權密集型產業的發展前景。由於美方認為，取代包括美國公司在內的全球工業力量是中國政府的明確目標，根據《中國製造2025》，中國政府引進、消化外國技術並促進自主創新，然後在國內外市場上取代外國競爭者，而技術轉讓制度是實現這一目標的關鍵機制。

因此，美方認為中國的高科技產業發展計劃以及技術引進政策對美國的科技領先地位以及與之相關的貿易投資收益造成了負面影響。從對華投資角度看，美國等國的跨國公司對《中國製造2025》的態度一直是喜憂參半。

一方面，跨國公司在一些關鍵產業發現了短期機會，在以信息技術為基礎的製造業中將面臨更有利的商業環境與更為現代化的基礎設施；另一方面，跨國公司對其在中國的長期生存能力一直存疑，尤其是在其完成技術轉讓以及中企在關鍵領域與之形成激烈競爭之後。

而從對華貿易的角度看，美方認為，如果中國具備創新優勢，美國就無法在雙邊貿易中獲得比較優勢，而中國用以獲取創新優勢的產業計劃是對美國在美中經濟關係中利益的根本性威脅，因此美國需讓中國在此領域取得更少進展，否則美國就無收益。

在此背景下，美方通過對華貿易制裁與科技壓制，其目的不僅是迫使中國政府放棄產業計劃或相關技術轉讓政策的層面，而是企圖藉此將中國鎖定在全球產業鏈的中低端。